廣東率先探索新興領域立法
——《廣東省數字經濟促進條例》解讀（上篇）

文 李 瓊 周超中 封 麗

7月30日，省十三屆人大常委會第三十三次會議表決通過了《廣東省數字經濟促進條例》，于今年9月1日起施行。條例共10章72條，是廣東研究加強新興領域立法的重要成果，成為國家“十四五”規劃綱要、國家統計局數字經濟統計分類等最新政策出臺后的首部數字經濟地方性法規，不僅使廣東數字經濟系列產業政策于法有據，為其發展提供支撐和保障，還在新興領域支持和鼓勵先行先試，立法給予引領和推動，對于全面建設數字經濟強省，具有重要的現實意義和長遠影響。

數字經濟是繼農業經濟、工業經濟之后的主要經濟形態，數字化轉型正在驅動生產方式、生活方式和治理方式發生深刻變革，對世界經濟、政治和科技格局產生深遠影響。隨著數字經濟的發展，一些非常重要且專業的發展理念、技術概念日趨成熟，已經寫入了條例。從專業的角度和特征把握立法的基本精神，主要體現在以下幾個方面：

數字經濟的提出、發展與條例的總則界定

2016年，杭州G20峰會通過了《二十國集團數字經濟發展與合作倡議》，首次將“數字經濟”列為G20創新增長藍圖中的一項重要議題，闡述了數字經濟的意義和指導原則，數字經濟的概念從那時起應運而生。2017年政府工作報告首次提出數字經濟，指出要推動“互聯網+”深入發展，促進數字經濟加快成長。之后每年的政府工作報告都對數字經濟發展提出明確要求，促使數字經濟在新興領域蓬勃發展，不斷取得重大成就，上升為國家經濟社會發展戰略。國家陸續制定出臺《國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》《數字經濟發展戰略綱要》《國家信息化發展戰略綱要》等政策文件，對數字經濟作出規劃部署，明確了工作原則和重要任務，為地方數字經濟立法指明了方向。條例以“促進數字經濟發展，推進數字產業化和產業數字化，推動數字技術與實體經濟深度融合，打造具有國際競爭力的數字產業集群，全面建設數字經濟強省”作為立法目的，在總則規定“數字經濟發展應當遵循創新引領、數據驅動、融合賦能、包容審慎、安全發展的原則。”

數字經濟是正在活躍發展中的一種經濟形態，雖然不斷發展壯大，但其概念卻并沒有權威定義，只是關于其內涵分別形成了兩種通說觀點。一種是，2016年G20杭州峰會《二十國集團數字經濟發展與合作倡議》認為，數字經濟是指以使用數字化的知識和信息作為關鍵生產要素、以現代信息網絡作為重要載體、以信息通信技術的有效使用作為效率提升和經濟結構優化的重要推動力的一系列經濟活動。另一種是，2017年7月中國信通院發布《中國數字經濟發展白皮書》認為，數字經濟是以數字化的知識和信息為關鍵生產要素，以數字技術創新為核心驅動力，以現代信息網絡為重要載體，通過數字技術與實體經濟深度融合，不斷提高傳統產業數字化、智能化水平，加速重構經濟發展與政府治理模式的新型經濟形態。條例草案曾綜合這兩種通說觀點，將數字經濟定義為以數據資源為關鍵生產要素，以現代信息網絡為主要載體，以信息通信技術融合應用、全要素數字化轉型為重要推動力，促進公平與效率更加統一的新經濟形態。然而，在立法調研、專家論證和征求意見過程中，對此定義有不少異議。恰逢各方面對其法定含義爭論不定之時，2021年5月國家統計局發布了《數字經濟及其核心產業統計分類（2021）》，對數字經濟概念作了界定，條例及時對總則所作定義進行了修改，規定“本條例所稱數字經濟，是指以數據資源為關鍵生產要素，以現代信息網絡作為重要載體，以信息通信技術的有效使用作為效率提升和經濟結構優化的重要推動力的一系列經濟活動”，更加權威和明晰地界定了條例的適用對象、適用事項。

數字經濟的兩大核心、三大要素與條例的框架結構

國家“十四五”規劃綱要提出，打造數字經濟新優勢，分設“加強關鍵數字技術創新應用、加快推動數字產業化、推進產業數字化轉型”三節內容，明確了數字產業化和產業數字化在數字經濟發展中的核心位置。中國信通院2017年開始每年均發布“數字經濟白皮書”，其主要觀點是數字經濟蘊含豐富內涵，包括數字產業化和產業數字化兩大部分，數字產業化和產業數字化重塑生產力，是數字經濟發展的核心。

國家統計局《數字經濟及其核心產業統計分類（2021）》進一步從數字產業化和產業數字化兩個方面，分別從經濟社會全行業和數字產業化發展領域，確定數字經濟及其核心產業的基本范圍，具體將數字經濟產業范圍確定為：01數字產品制造業、02數字產品服務業、03數字技術應用業、04數字要素驅動業、05數字化效率提升業5個大類。數字經濟核心產業對應的01-04大類即數字產業化部分，主要包括計算機通信和其他電子設備制造業、電信廣播電視和衛星傳輸服務、互聯網和相關服務、軟件和信息技術服務業等，是數字經濟發展的基礎；第05大類為產業數字化部分，指應用數字技術和數據資源為傳統產業帶來的產出增加和效率提升，是數字技術與實體經濟的融合。并且，國家數字經濟及其核心產業統計分類主管部門同時著重強調，數字經濟緊扣三個要素，即數據資源、現代信息網絡和信息通信技術。這三個要素缺一不可。總之，數字經濟發展重大決策部署和相關政策文件，均指明數字經濟發展核心在于數字產業化、產業數字化，不可或缺的三個要素在于數據資源、數字技術、現代通信技術開發利用，已經成為數字經濟業內共識并已付諸實踐。因此，條例的框架結構、內在邏輯和章節內容也據此搭建和分配。

條例立足廣東實際，突出產業基礎好、市場大的發展優勢，原則上按照二大核心、三大要素整體構建框架結構，設置了10章內容規范，在總則、保障、附則3章的基礎上，用7章聚焦“數字產業化、產業數字化”兩大核心，并依托“數據資源、數字技術、通信網絡”三大要素驅動，即：第二章“數字產業化”，這是一大核心，是數字經濟的基礎部分。第三章、第四章、第五章可以并稱“產業數字化”，為與省情實際密切結合，條例將產業數字化進一步細分為工業數字化、農業數字化、服務業數字化三章，體現了我省作為數字經濟大省的實際特征和發展戰略，這是另一大核心，是數字經濟與實體經濟融合的部分，是數字經濟發展的主陣地、大市場。第六章、第七章、第八章分別緊扣“數據資源、信息通信技術、現代信息網絡”三大要素，共同構筑數字經濟內生動力。其中，第六章數據資源開發利用保護，充分發揮數據作為數字經濟發展關鍵生產要素的驅動作用。第七章數字技術創新，充分發揮數字技術創新作為數字經濟發展重要推動力的引擎作用。第八章數字基礎設施建設，充分發揮數字基礎設施作為數字經濟發展主要載體的支撐作用，提高現代通信網絡技術水平，使通信要素驅動效益更加快捷高效。

數字經濟的發展現狀、促進重點與條例的主要規范

廣東作為數字經濟大省，近年來出臺實施了一系列促進數字經濟發展的重大規劃、重大舉措，推動經濟社會數字化轉型，取得積極成效，2020年我省數字經濟增加值規模約5.2萬億元，占GDP比重46.8%，全省數字產業化增加值規模約1.73萬億元、產業數額化增加值規模約3.47萬億元、5G基站累計12.42萬座約占全國17.5%，數字經濟規模和發展指數均居全國第一。據中國信息通信研究院《中國數字經濟發展白皮書》，具體經濟指標如表1、表2。

為了支持先行先試，發揮立法的保障和促進作用，推動廣東數字經濟規模和發展水平繼續保持全國領先，條例圍繞數字經濟的發展方向、促進重點主要做了以下規范：

一是明確數字經濟發展基本問題。在總則規定了立法目的、適用范圍、發展原則和重點、政府及部門職責等基本問題，如就數字經濟整體發展重點規定：“數字經濟發展以數字產業化和產業數字化為核心。數字產業化主要促進數字產品制造業、數字產品服務業、數字技術應用業、數字要素驅動業的發展；產業數字化主要促進工業數字化、農業數字化、服務業數字化等數字化效率提升業的發展。”

二是推進數字產業化。規定縣級以上人民政府應當促進計算機通信和其他電子設備制造業、電信廣播電視和衛星傳輸服務、互聯網和相關服務、軟件和信息技術服務業等發展，培育人工智能、大數據、區塊鏈、云計算、網絡安全等新興數字產業，謀劃布局未來產業。條例分別就著力打造集成電路、軟件、新一代移動通信產業高地，發展平臺經濟和共享經濟，建設戰略性產業集群等作出了具體規定。

三是推進產業數字化。規定縣級以上人民政府應當促進工業數字化、網絡化、智能化轉型；發展智慧農業，促進鄉村振興；創新服務內容模式，提升服務質量效率。區分重點，分別從基礎設施、技術、生態、平臺、應用等方面推進工業數字化；從農業生產、農產品流通、鄉村數字基礎設施、數字鄉村新業態等方面推進農業數字化；從智能交通、智慧物流、數字金融、數字商貿、智慧教育、智慧醫療等方面推進服務業數字化。

表1 2020年全國及部分省份數字經濟指標表

四是發揮數據、技術要素賦能和基礎設施支撐作用。為發揮數據資源作為關鍵生產要素的驅動作用，對數據資源共享開放、開發利用、交易、質量管理、安全保護等作了規定。為發揮數字技術創新的引擎作用，對關鍵核心技術攻關，建設技術創新體系等作了規定。為發揮數字基礎設施作為主要載體的支撐作用，對通信網絡、新技術、儲存和計算等基礎設施建設作了規定。

五是加強數字經濟促進保障。數字經濟促進工作主要由政府主導、部門推動，條例在完善關于數據安全和個人信息安全保護、新業態人才評價機制和從業人員勞動權益保障相關規定，充分發揮市場主體和社會力量作用的基礎上，對政府及部門促進保障工作規范了一整套保障措施。一方面，加強數字經濟組織保障。強調提高政府數字化效能，在財稅、金融、人才、知識產權以及土地供應、電力接引、設施保護、政府采購等方面完善政策措施，優化市場環境，包容審慎監管，優化智能化服務。另一方面，壓實數字經濟保障責任。在明晰省、市、縣人民政府不同職責定位，明確和細化具體條款中有關部門職責的基礎上，規定縣級以上人民政府有關部門應當按照職責分工，制定執行本條例的工作計劃，并定期向本級人民政府報告執行情況，同時規定縣級以上人民政府應當定期對本級數字經濟發展情況進行評估，并對下一級人民政府數字經濟發展情況開展監督檢查，還規定了各級人民政府及有關部門的法律責任。

數字經濟與數字化的關系以及條例用語釋義

2020大灣區數字經濟與科技產業高峰論壇在深圳舉行（資料圖片）

根據國家“十四五”規劃綱要，數字化發展分數字經濟、數字社會、數字政府、數字生態四章。數字經濟強調充分發揮海量數據和豐富應用場景優勢，促進數字技術與實體經濟深度融合，賦能傳統產業轉型升級，催生新產業新業態新模式，壯大經濟發展新引擎。數字社會強調適應數字技術全面融入社會交往和日常生活新趨勢，促進公共服務和社會運行方式創新，構筑全民暢享的數字生活。數字政府強調將數字技術廣泛應用于政府管理服務，推動政府治理流程再造和模式優化，不斷提高決策科學性和服務效率。數字生態強調堅持放管并重，促進發展與規范管理相統一，構建數字規則體系，營造開放、健康、安全的數字生態。條例在針對數字經濟本身實質內容，設置章節作出促進規定的同時，考慮到數字經濟、數字社會、數字政府都是數字化發展的重要組成部分，三者互為支撐、彼此滲透、相互交融，為理清關系，兼顧數字化發展戰略的整體協同，規定“縣級以上人民政府應當堅持數字經濟、數字政府、數字社會一體建設，營造良好數字生態。”

此外，新興領域發展日新月異，不斷產生新的名詞且不斷更新概念含義，立法有必要為創新發展預留空間。因此，條例沒有對所用的現代信息網絡、信息通信技術、制造業數字化轉型、戰略性支柱產業集群、戰略性新興產業集群、工業互聯網、工業互聯網平臺、工業互聯網標識解析、制造業數字化轉型服務商、上云上平臺、5G、大數據、工業大數據、云計算、邊緣計算、人工智能、區塊鏈、數字孿生、物聯網等專用名詞作出解釋，反而更有利其內涵和外延在實踐中不斷豐富完善。■