加強人大對治水工作監督的實踐與思考
——以深圳人大推進水污染治理工作為例

文 王培軍 張志遠

“十三五”時期，深圳市委市政府把水污染治理作為重要的政治任務、最大的民生工程，舉全市之力，超常規推進水污染治理攻堅戰。2019年，深圳在全國率先實現全市域消除黑臭水體，被國務院評為全國重點流域水環境改善最明顯的十個城市之一。2020年，深圳成為首個獲評“國家生態文明建設示范市”的副省級城市，水環境實現歷史性、根本性、整體性好轉。為促進打好治水攻堅戰，深圳市人大常委會深入貫徹落實習近平生態文明思想，認真貫徹實施監督法，綜合運用多種監督形式加強對治水工作的監督，為促進治水攻堅戰任務的順利完成作出了積極貢獻。但監督工作中也存在監督剛性不足、各級人大聯動不緊密和專業化能力不強等問題。筆者通過梳理總結人大對治水工作的監督實踐，對新形勢下如何完善人大監督工作做簡要的分析和探討。

對治水工作監督的實踐探索

履行法定監督職責，壓實“法治”責任。深圳市人大常委會緊緊圍繞市委治水工作部署，認真履行監督職責，不斷提升治水工作法治化水平。一是依法打出監督組合拳。綜合采用執法檢查、專題詢問、聽取專項工作報告并進行滿意度測評等方式進行監督。近五年來，開展水污染防治執法檢查2次，專題調研3項，專題詢問1次，代表視察8次，調研活動10余次。二是加強治水工作成效監督。2020年底專門聽取《深圳市人民政府關于水污染防治和實施三年行動計劃進展情況的專項工作報告》，全面系統監督水污染治理成效。并召開部門預算評估會，對治水工作經費按照量化指標進行評估，促進提升治水經費使用效率。三是以立法破解監督發現的問題。出臺《深圳經濟特區排水條例》，推行“排水戶分類管理 ”“排水管理進小區”，保障排水安全。同時在《深圳經濟特區生態環境保護條例》和《深圳經濟特區生態環境公益訴訟規定》等立法過程中加強水污染治理監督，促進治水立法與監督深度融合。四是行使重大事項決定權。出臺《深圳市人民代表大會常務委員會關于打好污染防治攻堅戰全面加強生態文明建設的決定》，明確治水工作目標任務、重點舉措和完成期限，并組織專項視察、召開座談會聽取各相關單位關于實施該決定的情況，進一步督促落實。

加強各級人大聯動，構建“共治”格局。為加強茅洲河這一跨界流域治理，深圳市人大常委會加強各級聯動，努力構建“共治”格局。一是落實廣東省四級人大聯動監督機制。按照省人大統一部署，認真組織代表和政府工作人員參加跨界河流治理聯動監督座談會，深入實地調研，并主動聯系東莞市人大，及時通報信息、商討對策、共同解決。二是充分調動基層人大治水監督積極性。市人大主動赴寶安區、光明區人大研究上下級人大聯動監督茅洲河污染整治工作，壓實區人大監督責任。三是以小切口解決大問題。選擇環?；A設施建設作為聯動監督的切入口，區人大充分發揮屬地優勢，緊盯工程建設進度、水質達標及變化情況，發現問題第一時間提出監督意見，推動解決。

支持“民間河長”履職，形成“民治”合力。為推動河流污染治理，深圳市環保志愿者組織發起建立“深圳民間河長”隊伍。市人大常委會大力支持“民間河長”履職，形成“民治”合力。一是充分發揮市人大代表的骨干帶動作用。積極發動人大代表加入“民間河長”隊伍，該組織已經培養6批共143位“深圳民間河長”，巡護足跡遍布深圳市250多條河流、50余個水源保護區，直接參與者超過2 900人次。二是協調政府部門加快解決“民間河長”反映的問題。33名市人大代表同政協委員一起，成立治水監督工作群，及時將“民間河長”反饋的問題轉交政府相關部門處理。三是積極搭建“民間河長”履職平臺。市人大常委會專門組織召開座談會，聽取“民間河長”工作過程中的困難與問題，搭建“民間河長”與官方河長互動的溝通平臺。

引入專業力量輔助，提高“智治”水平。為加強治水監督專業力量，市人大常委會注重引入第三方專業力量協助做好監督。一是委托專業第三方開展水質監測。按照省人大常委會的工作部署，委托第三方對連續整治多年的茅洲河水環境進行監測評估，深入掌握治水工作成效，增強監督權威性和科學性。二是委托專業第三方開展水污染攻堅戰專題調研。委托專業第三方對水污染治理的基本情況進行梳理，提出了一個組織機構負責到底、一張治污藍圖實施到底、一份專項投入支撐到底、一個長效模式管控到底四大建議。三是委托專業第三方開展海洋生態保護專題調研。委托專業第三方圍繞建設海洋強國的重大戰略部署，探討如何推動陸海統籌、踐行海洋生態文明理念、提升海域開發利用水平等，為海洋生態保護和合理開發利用提供高質量的調研報告。

民治監督規范性不足?！懊耖g河長”發現的一些小問題未納入代表建議或議案的，不能快速有效解決。反映問題的受理率還不高，一些非普遍性的個別問題不能引起重視。

智治監督廣泛性不足。一是已有的專業力量不能廣泛調用。一些代表和委員參加監督活動有限、聯系不夠緊密。二是委托專業第三方協助監督應用范圍還不夠廣泛。目前只是在水污染監測和評估、專業領域調研等領域引入專業力量。

治水工作監督不足的原因分析

治水工作監督存在的不足

法治監督剛性不足。一是不同監督形式之間沒有系統配合，如沒有將水污染防治法執法檢查發現的突出問題作為聽取和審議專項工作報告的議題，未通過持續監督增強監督剛性。二是沒有采用質詢和特定問題調查等剛性監督手段。局限于聽取和審議專項工作報告、詢問和代表視察等較為柔和的監督形式。

共治監督粘性不足。一是沒有建立密切聯系機制，未建立定期召開聯席會議、信息報送等溝通機制。二是基層人大沒有形成聯動監督的思想自覺和行為自覺，主動溝通的意識不強。

法律法規不夠完善?，F行的監督法在實踐中，并沒有使人大監督這種“最高層次”的監督執行到位，法律原則性規定多，結構不盡合理，可操作性不強，行使監督權的形式、途徑和程序等還需要進一步完善。如監督法沒有明確質詢案提交及答復的期限，也沒有規定受質詢機關的答復不滿意情形下有何種法律責任。導致我們在治水監督工作中不愿意選擇質詢、特定問題調查、撤職和罷免等剛性監督手段。

市區人大代表聯動視察雨污分流基礎設施

聯動監督不夠密切。一是未雙向發力聯動監督。由于沒有定期協商溝通、固化工作機制，導致聯動很大程度上是上級主動、下級被動，上級不動、下級也不動等不緊密的現象。二是未同頻共振開展監督。上級人大治水監督的重點和下級人大治水監督的重點不一致，導致下級人大對上級人大的監督重點研究不深，不能高質量開展聯動對話，影響了聯動監督效果。

民治監督缺乏支撐。目前，“民間河長”發現問題、解決問題及隊伍建設等方面尚未建立完整的工作機制。“民間河長”監督發現問題后市人大如何協調處理，對發現問題如何分類分級明確辦理時限，對于納入人大建議和議案的標準等等尚無明確規定。導致一些小問題沒有引起重視、未能及時解決，也在一定程度上挫傷了“民間河長”的積極性。“民間河長”可以說是公眾監督的一種形式，如何與人大監督進行銜接配合，充分發揮公眾監督的效應需要進一步完善配套制度。

智治監督不夠深入。一是對人大本身已有的專業力量的監督工作培訓不夠。現有工作力量中有相當一部分具有專業理論研究水平和實操經驗的人大代表和工委委員，但是監督工作培訓不夠，導致專業能力較強但監督能力不強，調研視察存在淺視而不能深察的情況。二是對采取委托專業第三方協助監督這種做法還沒形成普遍共識。雖然目前全國及地方人大在監督工作中引入了“第三方”，但數量較少且對這項工作的認識仍存在一定差異，對其普遍適應性乃至合法性有所爭議，這項工作在人大系統仍屬于探索起步階段。

完善人大對治水工作監督的建議

堅持目標導向。深圳市第七次黨代會明確要求，要推動治水從鞏固治污成果轉向全面提質，主要河流水質達到地表水Ⅳ類以上。為促進市委治水目標任務的順利完成，市人大常委會在治水監督方面需要新的擔當和作為。一要提高政治站位。各級人大要把推動打贏碧水保衛戰作為增強“四個意識”、堅定“四個自信”、做到“兩個維護”的政治要求和具體行動。要深刻認識減污降碳的協同效應，將治水監督作為促進“碳達峰”和“碳中和”戰略部署的重要舉措。二要深入依法監督。要把監督法、環境保護法等法律法規、上級人大決議決定和意圖轉換為依法監督本級政府的動力，市、區兩級相互配合、依法監督，不越線、不逾矩。三要完善治水立法。對已列入今年立法計劃的《深圳經濟特區生態環境保護條例》，要加快修改審議；同時其他相關立法工作，亦要抓緊草擬，加快形成完備的地方涉水法規體系。

堅持聯動監督。按照我國人大制度的體制設計，上下級人大首先有法律上的監督關系，即地方各級人大都必須保證憲法、法律、行政法規和上級人大的決議、決定在本行政區域內的遵守和執行。其次是業務上的指導關系，為保證下級人大準確地執行法律和本級人大的決議決定，上級人大必須為其提供有關實施法律和決議決定方面的業務指導和幫助。再次是工作上的聯系關系，如上級人大常委會邀請下級人大常委會負責人列席會議、委托下級人大常委會組織本級人大代表視察或者進行專題調查等。針對目前聯動監督存在的問題，一是要主動聯系上級。協助全國人大、省人大常委會來深圳開展水污染防治專題調研、執法檢查等活動，落實整改環保督察和全國人大、省人大反饋水污染防治有關問題。二是要緊密聯系同級。加強與其他地市人大聯系，協同治理跨區域河流治理。發揮代表聯動監督作用。將治水作為各地區代表年度集中視察、調研的必選動作，廣泛動員跨地市人大代表參與治水調研、視察、暗訪等活動。三要發動聯系下級。建立市、區人大常委會治水監督工作聯席會議機制，定期總結部署監督工作。市人大常委會每年選取2-3個專題開展協同監督，促進形成治水合力。推動基層人大由“被聯動”轉變為“要聯動”，切實做到聯得上、動起來、出實效，形成聯動監督正循環。

堅持依靠人民。環境保護法第九條規定“各級人民政府應當加強環境保護宣傳和普及工作，鼓勵基層群眾性自治組織、社會組織、環境保護志愿者開展環境保護法律法規和環境保護知識的宣傳，營造保護環境的良好風氣?！彼廴痉乐畏ǖ谑粭l規定“任何單位和個人都有義務保護水環境，并有權對污染損害水環境的行為進行檢舉?？h級以上人民政府及其有關主管部門對在水污染防治工作中做出顯著成績的單位和個人給予表彰和獎勵。”這些規定為我們緊緊依靠人民、發動“民間河長”、共同做好治水監督工作提供了法律依據、指明了工作方向。下一步治水工作要向更高質量邁進，治水監督則要更多地讓人民群眾感受到治水的成效，從而支持治水、參與治水，形成全民推動治水的良好氛圍。一要將代表監督與“民間河長”監督深度融合。充分發揮各級人大代表的主體作用，動員代表參加“民間河長”巡河活動，發揮代表履職作用，既可以聽民意、集民智、聚民心，又能拓展延伸人大監督觸角，增強常規監督廣度和深度。二是要深化“民間河長”的宣傳隊和播種機作用。大力開展水污染防治法等生態環保法律的宣傳教育，引導企業和社會公眾增強法治意識、生態意識和環保意識，在全社會大力推行綠色、低碳、循環、可持續的生產生活方式，讓守護清水綠岸的種子在人民內心扎根。三是要提高問題處理信息化水平。將“智慧人大”與監督治水相結合。推動設立河長APP，推行智慧治水。依托微信公眾號代表監督模塊、部分重點流域河長微信工作群，實現“互聯網+監督”“掌上監督”，對河湖長制實施、河涌治理、議案辦理等實現全流程、可追溯的動態化、智慧化監督，提升監督效能。

堅持專業監督。目前，人大引入第三方開展相關工作主要集中在立法領域，在監督工作方面的實踐比較少。從實踐情況來看，在監督工作領域委托第三方開展相關工作，能夠充分發揮社會力量在監督工作中的積極作用，讓常委會組成人員在審議相關工作時對整體情況有更準確的把握，有理有據提出意見。從長遠來看，人大的監督任務越來越重，特別是治水監督專業性要求越來越高，借助第三方機構參與各級人大及其常委會的監督工作將會是一種趨勢。因此，各級人大要做好廣泛開展委托第三方輔助專業監督的準備，不斷提升監督專業化水平。一是要依托自身專業素質的提升。一方面要加強專業知識、專業能力的學習培訓，不斷豐富人大機關干部的專業知識，通過不斷累積，增長知識才干，逐步使“外行”變成“內行”。要結合治水工作實際，調整選配一批熟悉治水法律政策的干部，通過專題視察、專項調研、執法檢查，全面提高人大治水監督的專業化水平。二是要依托代表專業小組的協作。代表專業小組的代表都是各行各業的專業人才，能為人大常委會依法審議專項議題、作出決議決定提供專業性的參考意見和建議。能根據自身專業特點，更有效地把群眾的意見和要求，特別是群眾迫切需要解決的問題，通過專業的方式反映出來，所提意見建議往往為政府辦理議案建議提供可行性參考。三是要依托專家庫的幫助支持。各級人大常委會可以本著代表性、專業性等原則，選擇有豐富工作經驗、在環境保護工作領域有一定影響力、愿意從事人大咨詢工作的人才，建立咨詢專家庫，借助專業的人才和力量來彌補人大監督的“短板”，這樣既可以解決人大人員少、業務知識不專的問題，又能強化人大監督職能，使人大監督真正向實質性監督轉變。四是要依托重點難點問題的切實解決。要通過監督切實解決目前深圳市涉水污染源管控難度大，治水基礎設施設備“重建設、輕運維”，河流生態化治理存在短板等難點問題。切實以解決問題提升專業監督能力，以治水成效贏得群眾支持，以長效機制鞏固監督效果，真正在治水監督上出實招、解難題、見實效，永葆人大監督的生機與活力?！?/p>