試論設區的市人大制定地方性法規報省級人大常委會的“批準”機制

文 孫 瑩 程建榮

2015年3月立法法修改，賦予所有設區的市、自治州和4個不設區的地級市立法權。過去幾年間，設區的市立法工作順利推進，地方立法工作熱情高漲，地方性法規的數量以較快的速度增長。根據憲法和立法法的規定，省級人大常委會的審查批準是設區的市制定的地方性法規得以公布施行的必要前提和必經程序。本文立足于廣東省人大審查批準工作的實踐，觀察總結五年來審查批準機制在廣東省省市兩級的運行現狀及規律，筆者認為，需要在理順人大工作指導和審查批準這兩個工作機制關系的前提下，明確和細化審查批準范圍和標準，并進一步完善審查批準程序，明確審查后的處理方式，建立市人大對審批結果的反饋和救濟機制。

一、省級人大常委會在設區的市立法工作中的作用

為維護法制統一和保證設區的市立法質量，除了普遍性的備案審查要求，立法法第七十二條設置了四種機制規范設區的市立法權的行使，省級人大常委會的角色作用貫穿設區的市立法的始終。第一，要求省級人大常委會綜合考慮設區的市的人口數量、地域面積、經濟社會發展情況以及立法需求、立法能力等因素確定設區的市開始制定地方性法規的具體步驟和時間；第二，立法法對設區的市的立法權限作出了限制，限定在城鄉建設與管理、環境保護、歷史文化保護等方面的事項；第三，要求設區的市在制定地方性法規時遵循“不抵觸”原則，不得同憲法、法律、行政法規和本省省級地方性法規抵觸；第四，設區的市的地方性法規須報省級人大常委會審查批準后施行。其中，省級人大常委會在確定設區的市開始行使立法權，及設區的市所制定的地方性法規施行前批準的兩個關鍵環節起到監督和把關作用。

在確定設區的市行使立法權的過程中，立法法規定由省級人大常委會確定新獲得立法權的設區的市開始制定地方性法規的具體步驟和時間。在具體工作中，省級人大常委會督促指導設區的市開展立法工作的舉措主要包括督促設置立法機構、配備立法人員、打造立法智庫，組織業務培訓、進行項目指導、開展跟班學習等。如廣東省人大常委會的領導親自率團隊赴設區的市調研其立法籌備工作的開展。為了保證本行政區域內設區的市立法質量，實踐中各省級人大常委會已經形成了諸多創新而行之有效的機制。

二、省級人大常委會審查批準設區的市人大立法的成就及改進空間

立法法第七十二條的規定是原則性的，只明確了省級人大常委會對設區的市立法的合法性進行審查，對與憲法和上位法不抵觸的應當在四個月內予以批準。立法法中原則性的規定需要在實踐中對具體內容作進一步補充，對程序作進一步完善，例如對“不抵觸”原則的解讀、報請審查批準的材料和程序、審查批準工作的具體步驟、法規審查后的具體處理方式等，都缺乏統一的認識和理解。其次，認識上的模糊容易引發實踐操作的不規范，甚至出現違反法律規定精神的現象。在實踐中，一些省人大常委會在審查批準設區的市法規時超越了合法性審查標準，對法規合理性、立法技術進行審查，或對報請批準的法規進行實質性修改等等。

為進一步考察省市兩級人大在設區的市立法過程中審查批準機制的運作，筆者將基于立法法修改后，廣東省人大常委會2015年第二號公報至2020年第一號公報共計38份常委會公報所披露的廣東省人大常委會對省內設區的市地方性法規的審查批準情況，嘗試總結五年來審查批準機制在廣東省省市兩級的運行現狀及規律。根據廣東省人大常委會公報及相關省市人大官方網站的信息，筆者整理了廣東省21個設區的市在2015年3月至2020年3月所制定的地方性法規，及廣東省人大常委會審查批準的具體情況（見表1）。

在宏觀層面，結合表1，可以發現廣東省內設區的市有較高的立法積極性和較強的立法能力，省人大常委會對設區的市的地方性法規的審查批準機制運作良好。具體而言，一、從2015年3月至2020年3月，廣東省設區的市制定、修改（含修訂）及廢止地方性法規共計151件次，在報請廣東省人大常委會審查后，省人大常委會對151件地方性法規全部予以批準。從披露的信息上看，目前尚無一例設區的市制定的地方性法規沒通過廣東省人大常委會的合法性審查。二、在統計期間，廣州市在新制定地方性法規、原地方性法規的修改和廢止的件數上均超過其他設區的市。廣東省內三個經濟特區所在地的市只有深圳市新制定了《深圳市人民代表大會常務委員會任免國家機關工作人員條例》，珠海市和汕頭市均沒有新制定地方性法規，主要是對原地方性法規的修改和廢止。三、在統計期間，廣東省17個新獲得立法權的設區的市制定的地方性法規普遍在4-6件，其中潮州市人大制定了7件地方性法規，是省內新獲立法權的設區的市制定地方性法規最多的地市，陽江市人大制定的地方性法規數量最少，只有2件。同時，大部分設區的市也已有修改地方性法規的實踐經驗。

表1 廣東省21個設區的市制定地方性法規及廣東省人大常委會審查批準的具體情況（2015.03-2020.03）

總體而言，廣東省人大審批設區的市人大立法取得了相當顯著的成就。為提高工作質量和效率，在微觀層面，具體結合廣東省人大法制委員會對各設區的市制定的地方性法規的審查報告和審查要點，本文對省人大常委會在審查批準實踐工作中，在審查標準環節上秉持的理念、審查程序、審查后的處理方式以及市人大對省級人大常委會作出相關決定的異議或救濟途徑等方面提出一些觀察和建議以供參考。

（一）審批權的理論定位及轉型

在省級人大常委會審查批準設區的市制定的地方性法規過程中，不少省級人大常委會基于提高設區的市立法質量的考量，在審查批準環節上存在對設區的市在法規立項、起草、審議等多環節、全過程實行“手把手”指導的傾向。廣東省人大常委會在具體工作中，“堅持全程介入指導”“把審查工作前置到市人大常委會審議過程之中”。

省級人大常委會在審查批準環節中秉持的理念，實際上是對審查批準機制性質和功能定位的理解。從法律規定和地方立法權的發展歷程上看，省級人大常委會的審查批準權應屬于對設區的市的立法的監督，目前的做法相當于省人大常委會享有“半個立法權”或“準立法權”。當然，這種做法在目前有其必要性，尤其是新獲得立法權的設區的市立法能力和立法資源不足時，省人大的指導是必需的。隨著設區的市立法能力的提升，立法工作者和立法資源的齊備，省人大可以逐步退出這種事前的介入。省人大常委會審查批準權“前置到市人大常委會審議過程之中”，從立法資源的合理分配角度，關注設區的市立法的全過程勢必會比集中資源在審查批準制度上的把關需要耗費更多的立法資源。

（二）審查程序需要進一步完善

關于設區的市人大報請審查批準的材料和程序、省人大審查批準工作的具體步驟和程序，立法法并未規定，《廣東省地方立法條例》中的規定也較為原則。目前，《廣東省地方立法條例》規定設區的市人大報請審查批準的地方性法規，由省人大常委會法工委征求有關方面的意見，主任會議決定列入省人大常委會會議議程。在常委會會議審議時，由報請批準的機關向全體會議作說明，省人大法制委員會作審查報告，并明確一般經過一次會議審議批準。

結合省人大法制委員會對地方性法規的審查報告，廣東省人大常委會在具體審查工作中已形成較為有效的審查模式。如前文所述，廣東省人大常委會“把審查工作前置到市人大常委會審議過程之中”，具體程序包括“在法規案一審后二審前，組織省有關部門和專家學者進行論證，就法規制度設計上存在的科學性、可行性、合理性問題進行全面研究并提出修改建議。法規案二審后表決前，在征求意見基礎上，逐條核查是否與上位法有抵觸，并重點對涉及行政許可、行政強制、行政處罰等條文進行審查。”此外，廣東省人大常委會法工委在工作中，還可以組織相關專家到相關設區的市進行調研論證。省人大常委會在市人大審議法規的過程中介入，通過組織座談會論證、調研論證、征求相關部門單位意見，可以及時了解市人大制定法規的進展，對法規存在的合法性、合理性及立法技術問題可以及時溝通協商解決，能有效提高設區的市立法質量。如上文所述，省人大常委會審查批準環節的前置，增加了省人大常委會各工作機構的工作量。

（三）審查后處理方式需進一步明確

立法法第七十二條規定，省人大常委會經合法性審查后，對與上位法不抵觸的地方性法規，應當在四個月內予以批準，對審查后發現與上位法相抵觸的或者與省級政府規章相抵觸的處理辦法規定不明。《廣東省地方立法條例》第七十六條細化了報請審批的地方性法規與上位法相抵觸的處理辦法，明確省人大常委會可以不予批準，也可以附修改意見予以批準或者退回修改后再提請批準。在廣東省各設區的市立法實踐中，各市制定的地方性法規均通過省人大常委會的合法性審查，獲批準通過實施。只有《東莞市城市管理綜合執法條例》在審查批準過程中，有一年多時間處于待審批狀態，歷經數次撤回并多次報請審查批準后獲得批準實施。對于審查過程中發現地方性法規與省級政府規章相抵觸的，立法法和《廣東省地方立法條例》都規定了由省人大常委會作出處理決定。在廣東省審查批準地方性法規實踐中，目前尚未審查發現設區的市法規與廣東省政府規章相抵觸的情形。

另外，立法法對省級人大常委會能否修改報請審查批準的地方性法規未作規定。對此，各地在認識上和相關規定上的做法不一致。《廣東省地方立法條例》第七十六條規定，省人大常委會可以附修改意見對地方性法規予以批準，并在第八十條規定對于附修改意見批準的地方性法規，設區的市的人大及其常委會應當依照修改意見進行修改后才能公布實施。《遼寧省制定和批準地方性法規程序規定》第三十八條規定，省人大常委會在對報請批準的地方性法規進行審查時，發現其同上位法相抵觸的，可以不予批準，也可以修改后予以批準。由省級人大常委會附修改意見批準或直接修改后予以批準，這兩種處理方式是否妥當在理論上還需要繼續研究，也有待法律作進一步明確。

（四）審批決定的反饋和救濟途徑需進一步完善

立法法第七十二條確立的審查批準機制中，缺乏對省級人大常委會行使審查批準權的監督機制，對省人大常委會作出不予批準等決定，設區的市人大缺乏反饋和救濟途徑，無法保障自身立法權的有效行使。

目前廣東省內報請省人大常委會審查批準的地方性法規都獲得批準實施，但未來設區的市制定的地方性法規還是存在不被批準的可能性。為了貫徹立法法賦予所有設區的市立法權的精神，為了維護設區的市制定地方性法規的主動性和積極性，有必要在法律層面建立健全對省級人大常委會審查批準程序和相關決定的異議和救濟途徑。

三、完善設區的市人大制定地方性法規報省級人大常委會的“批準”機制

首先，應理順省市兩級人大之間的工作指導和審查批準這兩個工作機制的關系。省人大常委會對設區的市法規的審查批準機制僅是關注地方性法規經市人大審議通過后的合法性問題，批準與上位法不抵觸的法規實施。在設區的市制定的地方性法規報請審批之后，省人大常委會的審查批準權才開始行使。在目前各設區的市均有相關立法經驗和立法能力的情況下，省人大常委會更應尊重設區的市立法權，避免“提前介入”甚至“全面介入”，不應再“把審查工作前置到市人大常委會審議過程中”。畢竟審查批準機制首要解決的并非設區的市立法質量問題，而主要是審查設區的市法規的合法性問題，避免地方性法規與上位法相抵觸。

其次，在具體完善審查批準機制方面，需要端正理念，明確和細化審查批準范圍和標準，進一步完善審查批準程序、明確審查后的處理方式、并建立市人大對審查結果的反饋和救濟機制。

（一）發揮省人大常委會對設區的市立法的引導和監督

省人大常委會對設區的市制定的地方性法規的審查批準權應回歸監督屬性。在廣東省人大常委會確定設區的市制定地方性法規之前，設區的市首先需要經過省人大常委會對該市的人口數量、地域面積、經濟社會發展情況以及立法需求、立法能力等因素綜合考慮確定后才享有立法權，開始制定地方性法規。在具體確定設區的市是否具備立法條件時，廣東省人大常委會主要考慮以下因素：在立法能力方面，法制委員會、法制工作委員會等相應的立法統一審議和立法工作機構是否已設立，立法工作者的法學素養和法律工作經驗，設區的市是否與高校合作為立法工作提供智力支持；在立法需求方面，是否亟需通過立法解決當地突出矛盾和問題；最后考慮設區的市的人口總量、區域面積以及生產總值。換言之，設區的市在制定地方性法規之前已經過省人大常委會對其立法能力的評估和確定，在設區的市剛確定開始行使立法權時，省人大常委會進行“手把手”指導或許是無可厚非的，從立法結果上看也是好的，但在當前新獲得立法權的設區的市普遍制定4-6件地方性法規的情況下，“手把手”的指導不應成為常態。省級人大常委會的審查批準權是對設區的市行使立法權的監督權，省人大常委會需要平衡好設區的市的立法權和審查批準權的關系，在設區的市地方性法規發生法律效力前對法規合法性作最后一次把關，站好最后一崗。

筆者認為，設區的市人大經過五年多的立法實踐，逐漸積累了較豐富的立法實踐經驗，省人大常委會在今后的審查批準工作中，可以參考對廣州市、深圳市制定法規的審批流程，主要發揮對設區的市立法的引導作用和監督功能。

（二）明確和細化審查批準范圍和標準

將合法性審查作為省人大常委會審查批準設區的市法規的唯一標準，在人大實踐工作中已達成一定共識。全國人大憲法和法律委員會主任委員李飛在第二十五次全國地方立法工作座談會上明確，省人大常委會審查批準工作中，超出合法性審查標準就是越權，合法性審查要把握好橫向上不得超越法定權限，即立法法七十二條規定的“城鄉建設與管理、環境保護、歷史文化保護”三個事項范圍，在縱向上不得與上位法抵觸，即不抵觸原則。

綜觀廣東省人大法制委員會對設區的市地方性法規的審查報告和審查要點，廣東省人大在合法性審查標準上的實踐經驗值得推廣。廣東省人大常委會在審查《廣州市依法行政條例》過程中，指出該條例主要是“對行政決策、行政執法、行政監督三方面做出規定”，“經審查，符合設區的市立法權限”。在審查《深圳市人民代表大會常務委員會任免國家機關工作人員條例》過程中，廣東省人大法制委員會對條例涉及的人事任免修改內容是否超越設區的市立法權限等問題請示全國人大常委會法工委，在全國人大常委會法工委答復后，由深圳市人大常委會根據答復意見對條例進行相應修改。

（三）完善審查批準程序

在設區的市有較豐富的立法經驗，有足夠的立法能力制定好本行政區域內相關地方性法規的情況下，省人大常委會在審查批準工作中，可以在一定程度上簡化審查流程，抓住法規中涉及行政許可、行政強制、行政處罰，及相關權利義務配置等重點條款進行合法性審查，為設區的市立法空間適當留白，調動設區的市立法積極性。

在審查批準程序具體設置中，對于市人大報請審查批準的材料和流程、省人大審查批準工作的具體步驟等方面，可以由省人大制定相關法規條例、指導意見或通過工作制度的規定予以完善。其中，關于立法法中審查批準期限的起算點，有學者提出，可以自省級人大常委會收到報請批準的地方性法規的書面報告之日起起算。筆者認為，以收到設區的市人大報請批準的書面報告之日起算審查批準的四個月期限是妥當的，省人大常委會應在此期限內作出決定。

（四）明確審查后的處理方式

由于立法法未明確規定省級人大常委會對地方性法規審查后的批準方式及不予批準的形式，各省級人大常委會對此認識不同，在實踐中的做法也不統一。目前，各省對審查后的處理方式主要包括予以批準、不予批準、附修改意見批準、直接修改后予以批準、退回市人大修改后再報請批準等。對于省人大常委會附修改意見批準或直接修改后予以批準的方式，理論上存在一定法律風險。憲法、立法法明確規定設區的市享有立法權，省級人大常委會享有審查批準權，對設區的市制定的地方性法規審查后可以予以批準或不予批準，但不應在審批過程中直接進行修改。歸根結底，省人大常委會享有的審查批準權是一種監督權，在行使的過程中應當尊重設區的市人大的立法權。

針對省人大常委會在審查過程中發現地方性法規與省級政府規章相抵觸的，一般可以分三種情況處理：第一種，如果是省級政府規章規定不適當的，可以批準設區的市的地方性法規，在該市范圍內按照地方性法規執行。如果省級政府規章不宜在其他地區執行，省級人大常委會在批準地方性法規的同時，可以撤銷規章或責成省級政府對規章作出修改。第二種，如果是地方性法規規定不適當的，可以責成設區的市對法規進行修改，對于設區的市不修改的，可以不予批準。第三種，對于地方性法規與省級政府規章的規定均不適當的，則分別按照以上兩種辦法處理。

（五）建立對審批決定的反饋和救濟途徑機制

目前，相關法律法規對省人大作出決定的監督機制和救濟途徑付之闕如。為保障設區的市立法權的行使，保證省級人大常委會審查批準權的正當行使，亟待中央層面建立和完善對省人大常委會審查處理結果的反饋和救濟機制，規范省市兩級人大審查批準工作。筆者認為，可以賦予設區的市人大常委會相應的異議權，由省級人大常委會依據一定的程序進行復議。同時，可以進一步明確規定省人大常委會在行使審查批準權時，應當接受全國人大及其常委會的監督。

由于憲法、立法法中關于審查批準機制規定較為原則，難以全面規范和指導省市人大的審查批準工作。實踐中，省級人大常委會通過制定省級地方性法規、條例，或出臺相關指導意見、文件，或確立相關工作制度，完善審查批準機制。其中有各省人大的創新舉措，也有行之有效的各種機制，也有部分規定存在一定探討空間。總體上，各省人大實踐差異較大，亟需國家層面總結各省市人大在審查批準過程中的經驗，將實踐中成熟的符合法律精神和規定的做法上升為制度規范，指導和完善省市人大的審查批準工作。■