從《貨殖列傳序》看當代公共經濟政策系統的改進
——兼議公共政策系統的功能限度

唐瓏峻

（武漢大學 政治與公共管理學院，武漢 430072）

0 引言

公共政策是具有公共決策權力或權利的政治主體在特定時期為實現或服務于特定目標而制定或適用特定行為規范的過程及其結果。它是一系列制度過程，作為該過程產出或結果，具有約束力的各種謀略、法令、條例、辦法、措施的總稱。公共政策的目的是解決公共問題，達成公共目標，實現公共利益。《貨殖列傳序》中司馬遷的經濟學觀點，對當今公共政策系統的改進和優化有一定的啟示意義，值得我們認真研究。

1 從《貨殖列傳序》看公共政策的理論和功能

1.1 《貨殖列傳序》揭示的公共政策理論

一是公共選擇理論。“天下熙熙，皆為利來；天下攘攘，皆為利往”體現了公共選擇理論，該理論主張所有政治主體都如同市場主體一樣，在政治活動中追求自身利益的最大化。布坎南認為，個體在政治生活中走到一起，其目的是為了自己的利益，如同人們在市場中走到一起一樣；通過相互之間的契約，他們可以保護自己的財產，如同市場中的貿易行為一樣。

二是精英理論。“于是太公勸其女功”“管子修之，設輕重九府”。這體現了精英理論，該理論主張公共政策可以被看成是握有統治權的杰出人物的價值觀和偏好的反映，公共政策不是“群眾”通過他們的要求或行動來決定的，而是由掌握統治權的杰出人物決定的，并由行政官員和行政機關付諸實施。精英理論揭示了一個重要事實，即在任何已有的政治制度下，總是少數人統治多數人；它有助于了解部分社會現實與政府部門決策形成過程，但是精英人物的統治與決策的形成是否受民眾的影響，是一個難以判定的問題。因為民主政治社會的基本價值前提之一就是要求政府反映民眾的要求以獲得其支持，因此，決不能忽視民眾的要求及其對政策的影響。精英理論所倡導的漸進主義政策變遷觀點，在節奏大大加快的現今時代也越發不適應。社會流動性加快，人民要求日益多樣且變化頻率加快，精英標準以及行為方式也不斷變遷。

1.2 《貨殖列傳序》體現的公共政策功能

一是導向性功能。“故善者因之，其次利道之，其次教誨之，其次整齊之，最下者與之爭。”這體現了公共政策的導向性功能。物質性導向功能明確規定目標，不強制實施，通過有計劃的宣傳、教育、經濟激勵及其他措施予以保障，其類似于調節性功能，但主要運用正向鼓勵性手段來實現。名譽性導向功能政策的制訂關鍵在于影響對象的觀念或思想意識，推動各種政策理念的社會化，該類政策主要是產生精神性或道義上的影響，一般不會產生直接物質性影響。

二是管制性功能。“管子修之，設輕重九府。”這體現了公共政策的管制性功能，也可以稱調控功能。公共政策的調控功能是政府用以實現各種政治社會目標的基本手段。管制功能的形成通常涉及兩個或多個階級、社團之間的沖突，出于對這些沖突進行調節的需要，目的在于確定和維持特定的社會、市場或管理秩序。管制功能以規范性法律法規形式出現，通常以強制手段作為保證，屬于預防消極被動型政策功能，是最原始的政策功能。

三是分配與再分配功能。“上則富國，下則富家。貧富之道，莫之奪予，而巧者有余，拙者不足。”這體現了公共政策的分配與再分配功能。1897 年意大利經濟學者巴萊多提出了“二八定律”：社會上20%的人占有80%的社會財富。這說明財富在人口中的分配是不平衡的，有這樣兩種人，第一種占了80%，擁有20%的財富；第二種只占20%，卻掌握80%的財富。政策的分配功能就是政策主體將公共價值分配給人口中特定部分，再分配性功能則是政策主體有意識地在社會各階級或團體間進行收入、財產和權利等私人價值轉移的特殊分配形式。

2 公共經濟角度下中國近代公共政策系統的改進歷程

政策系統是為實現公共政策功能，由若干政策主體、程序、制度以及各種環境因素通過相互作用而形成的一個有機體，包括政策子系統和環境子系統。“于是太公勸其女功，極技巧，通魚鹽”“其后齊中衰，管子修之，設輕重九府，則桓公以霸，九合諸侯，一匡天下”。這體現了政策的一個改進過程。為了更好地保障公共政策的實際效果，隨著政策環境的改變，政策內容也會不斷調整。我國的公共經濟政策也歷經了幾個不同的階段。

2.1 改革開放前的中國公共經濟——公共政策絕對的強制性

改革開放前的中國公共經濟由公共部門統治一切。公共部門幾乎壟斷所有社會資源，從城市的低工資高福利到農村的“政社合一”人民公社模式，不管是宏觀控制還是微觀經營都體現了公共政策的強制性。公共部門對社會財富擁有絕對支配權，實行計劃經濟和嚴格的財政控制。公共部門是國家管理經濟的主要渠道，公共政策缺乏與社會的溝通。這種公共部門壟斷國民經濟的高度集權計劃模式給中國經濟帶來了消極影響。

舊政策因沒有實現它們的目標，或者對它們意在解決的問題沒有發生作用而走向失敗。導致政策失敗的因素主要為：一是政策主體內在性與執行不力，即政策可能被以削弱其功能的方式進行落實，包括內在性抵制、尋租、低效率與無能力；二是政策本身問題，即政策只能解決公共問題或眾多根源中的部分問題，政策可能有互不相容的目標而相互沖突，政策滯后，政策成本與收益具有分離特性；三是政策系統構成與運行機制問題，即政策系統自身、各子系統內部以及相互之間互動機制可能存在種種問題，導致政策失敗。

2.2 1979-1993 年的雙軌制改革——公共政策改進的開放性

我國公共政策制定過程的特點是權力精英的內輸入。決策過程中的利益要求不是由政策體系外部的社會結構輸入政策制定系統，而是由權力精英自身來進行利益要求的輸入。而雙軌制改革預示著公共政策逐步開放，公眾通過投票選舉、請愿、上訪、聽證等方式參與到公共政策的制定中，公共經濟開始逐步煥發獨立的生機活力。

隨著十一屆三中全會的召開，我國實行改革開放政策，建立社會主義市場經濟，1979-1993 年我國實行雙軌制改革，國家財政下放權力給國有企業和地方政府。1980 年，中央政府和地方政府開始分灶吃飯，實行地方財政包干。1983 年，國有企業實行“利改稅”，國有企業按法律規定向政府納稅，不再向財政上繳利潤。1985 年，國務院決定基本建設投資由原來的國家預算安排“撥改貸”，財政不再撥款，改為銀行貸款。

2.3 1994 年以后政府職能的轉變——公共政策環境的適應性

公共政策環境是政策系統邊界以外的實體、狀況和事件組成的一個并列系統。政策輸出可能改變環境，從而改變由環境提出的要求和支持，并改變系統自身。輸出可能導致新的要求與支持，并進一步導致新的輸出，構成一個循環往復的過程。公共政策在執行過程中通過分析政策制定或形成，研究不同功能的實現過程、效果及功能主體，通過動態改進政策系統來提高政策質量并端正社會發展方向。

1994 年以后政府職能發生了轉變，一是建立了新的財稅體制，并確立了復式預算制度，逐漸與國際接軌；二是深化了國有企業的改革，基本解決了政企不分的問題；三是實行了政府機構的改革，把政府職能切實轉變到宏觀調控、社會管理和公共服務上，逐步形成“小而精”的政府。并明確提出建立公共財政體系的目標——適應市場需要，提供公共服務，增進市場效率。

我國公共政策的改進歷程也為進一步優化公共政策提供了啟示：一是通過納入多種政策主體、協調政策實施主體關系、充分發揮非官方政策主體作用等方式，來保持政策主體系統的多元性與開放性；二是通過加大資源投入、優化組織結構、規范監督體系等方式，來保持政策執行系統的實施性與針對性；三是通過積極發揮主觀能動性、認識并利用外部客觀規律來保持政策系統與外部環境的適應性與平衡性。

3 公共政策功能限度對政策系統的要求

公共政策系統的功能限度可理解為公共政策功能效果發揮的邊界。對于某一公共政策，政策在其體系中實現特定目標政策效應最大化的范圍；對于整個政策系統，政策在政府部門職能范圍內，以實現社會收益最大化為目標，在各個政策相互配合制約中提供公共產品和社會服務的程度。公共政策的功能限度是經濟、效率、效能、公平的綜合有機體現。為有效避免發生政策內容與政策預期目標出現偏離的情況，在政策制定以前，政策主體就必須要對當下的諸多政策環境進行全方位的歸納總結，進而才能夠以預期目標為基礎，以政策環境的考察內容為補充，建立起符合當下政策環境的公共政策，最終保障公共政策能夠得到良好的執行，同時，還不會出現偏離政策目標的情況。

3.1 公共政策制定要兼顧公平性和科學性

公共政策制定是公共政策權利的體現，政策內容構成易受政策制定者的意志左右，同時也可能受到利益集團的影響。隨著社會發展日新月異，我國已經進入經濟高增速和高質量發展的轉型期，政府不僅需要充分考慮政策環境因素與政策對象的利益訴求，還要保證政策制定具有一定的前瞻性，才能盡可能適應社會急劇變化，保證政策執行的相對穩定長效。

一是納入多源政策主體，征求官方政策主體意見，統籌非官方政策主體觀點。二是綜合采納政策議程，政府議程隨政府日常工作產生，關注在政府職權范圍內的工作并采取相應的行動；大眾議程由公眾通過信訪投訴、輿論討論產生，關注社會重大問題且在政府職權范圍內，再由政府做出相應的反應。

3.2 確保公共政策執行的靈活性和暢通性

政府部門在貫徹落實中受政策執行者能力、信息、權威資源的影響，政策目標人群對政策合法性、權衡自我利益以及情感道德的認同程度各有不同，政策在執行過程中可能會出現偏差，嚴重情況下會導致政策失效。為了消除政策失真、避免政策失效的情況發生，公共政策在執行過程中應具有動態靈活性，即在允許限度內采取靈活的做法，以確保政策嚴肅又活潑、權威又親民，共同促成政策目標順利達成。同時也要保證政策執行者與政策對象溝通的暢通性，在社會利益最大化的過程中，我們應追求某一方利益向好而不會有其他人利益受損。政策執行者傾聽政策對象的訴求，暢通行政聽證、意見征詢、信訪等途徑，積極論證出讓多方滿意且服從的方法，正所謂“兼聽則明，偏聽則暗”。

3.3 建立公共政策全過程監督及評估機制

公共政策發揮作用最大的阻礙往往并非公共政策制定者和執行者出現認知能力缺陷，兩者間的利益差別可能是導致政策失真的根本原因。公共政策自身的缺陷，造成了執行困難、應付執行、多策打架的現象。因此需引入第三方監督機構對公共政策全過程進行監控，在政策執行一段時間后，由專業人士進行政策可行性評估。

一是內外聯合監督公共政策執行，內部監控包括組織結構協同分工、專設紀律監督部門以及國家紀檢監察機關，外部監控包括立法、司法、政黨和社會團體、企業以及公眾監控。二是系統評估公共政策全過程，包括政策方案、政策執行以及政策效果，通過權衡多方信息，來調整政策和優化資源配置。

4 結語

《貨殖列傳序》 中有諸多的內容可以對當今的公共政策系統改進及功能限度的優化進行啟發，這不僅說明司馬遷有遠見卓識，也說明古代文獻中有很多能夠啟發現代工作的改進的內容。因此在現代工作過程中，不僅要參考現代的諸多理論內容，還要從古代文獻中發掘出具有參考作用的文獻，并以其內容為基礎，結合現代社會的實際情況，對相關想法進行完善和補充，確保其能夠符合現代社會的實際需要，最終促進現代工作效果的提升。我們要優化創新政策系統，關鍵是重塑政府與社會的權利關系，科學制定政策、優化執行過程、監督評估政策，讓公共政策發揮最大的作用，建設“不缺位”“不越位”“不錯位”的政府。