職業教育國家學分銀行的建設現狀、困境和對策

程舒通，徐從富

(1.杭州科技職業技術學院 信息工程學院，杭州 311402；2.浙江大學 計算機科學與技術學院，杭州 310027)

學分銀行是一種對各級各類成果按照相關指標轉換成學分，進行存儲、認證、積累與轉換，借鑒銀行的某些功能而形成的學習激勵制度和教育管理制度。其主要特點是將學習成果進行累積，突破了學習級別與類別的限制，可以記錄學習者被認可的學習成果，也突破了固定學習制的學習方式，利用彈性學制獲取的成果同樣可以轉換成學分，如技能培訓、職業技能考證等。因此，在職業教育領域建設國家學分銀行具備先天的優勢，對于構筑靈活貫通的現代職業教育體系、推進職業教育現代化具有重大意義。[1]

一、職業教育國家學分銀行建設現狀

2019年1月，國務院在頒布的《國家職業教育改革實施方案》中提到，要推進職業教育國家學分銀行建設，實現學習成果的可追溯、可查詢、可轉換。[2]4月4日，孫春蘭副總理在全國深化職業教育改革電視電話會議上的講話中提到，通過職業教育國家學分銀行試點方案，對學歷證書和職業技能等級證書體現的學習成果進行登記和存儲，推動學習成果的認定、積累和轉換，為技術技能型人才持續成長、終身學習拓寬通道。[3]6月11日，教育部在《關于職業院校專業人才培養方案制訂與實施工作的指導意見》中提到，鼓勵學校積極參與實施1+X證書制度試點，同步參與職業教育國家學分銀行試點，探索建立有關工作機制。[4]2020年3月，教育部發布了《關于做好職業教育國家學分銀行建設相關工作的通知》，明確了推進職業教育國家學分銀行建設的目標任務是堅持以學習者為中心，建立符合中國國情的職業教育國家學分銀行，結合1+X證書制度試點工作，有序開展學習成果的認定、積累和轉換。[5]具體實施流程為學分銀行組織形成學時學分記錄規則、職業教育培訓評價組織提出建議學分、學分銀行組織認定學分銀行學分值、院校和培訓評價組織研制具體的學習成果轉換辦法、學習者登錄學分銀行信息平臺登記相關學習成果等。

職業教育國家學分銀行真正走向落地始于教育部委托國家開放大學開發的職業教育國家學分銀行信息平臺(以下簡稱“學分銀行信息平臺”)，該信息平臺于2020年1月13日起上線試運行。國家開放大學在介紹職業教育國家學分銀行建設進展時提到，學分銀行信息平臺總體架構設計分為基礎設施層、數據層、支撐層、應用層和用戶層。基礎設施層主要是指數據計算和存儲、網絡傳輸的硬件基礎；數據層分為基礎數據庫、業務數據庫和主題應用數據庫；支撐層分為兩個平臺，分別是基礎功能支撐平臺和共享交換平臺，其中人工智能、區塊鏈、大數據和云計算等功能也在這一層實現；應用層主要分為學分銀行門戶、學分銀行信息平臺、證書管理服務平臺、職業公共服務平臺和學銀在線等五大平臺；最后，應用層主要為教育行政部門、培訓評價組織、培訓考試機構、試點院校、行業、企業、學習者、專家、社會成員等用戶提供應用服務。

目前，學分銀行信息平臺主要服務于1+X證書制度試點工作，從《職業教育國家學分銀行建設工作規程(試行)》可以看出，職業教育國家學分銀行是對學歷證書和職業技能等級證書等所體現的各類學習成果進行認定與核算，具有學習成果存儲、積累和轉換等功能的學習激勵制度和教育管理制度。學分銀行信息平臺已經開設的個人業務包括賬戶開設、成果登記、成果認定、成果轉換、成果查詢、學習路徑指導等，開設的機構業務包括賬戶開設、成果登記、設置轉換規則、受理轉換申請、管理成果數據、業務統計分析等。通過“1站—3平臺—2系統”實現學分銀行的服務體系治理格局，“1站”是指職業教育國家學分銀行門戶網站，面向個人用戶、機構用戶、社會公眾展示職業教育國家學分銀行的業務內容、工作動態、政策宣傳情況，并與職業技能等級證書信息管理服務平臺對接，實現業務對接、數據共享等。“3平臺”是指個人賬戶平臺、機構賬戶平臺、綜合業務管理平臺，用于實現個人賬戶與機構賬戶的建立，學習成果的存儲、認定、積累和轉換等，實現業務管理、專家評審、信息監管、數據統計分析、門戶網站運營等。“2系統”是指終身學習成果檔案系統和專家在線評審系統，用于實現終身學習成果檔案管理和專家在線評審等服務。

學分銀行信息平臺對學歷證書和職業技能等級證書已經實現了初步的管理，但對于其他職業培訓類證書以及企業培訓教育的成果管理還處于空白狀態，因此該信息平臺還有很多需要深入開展的工作。為此，教育部在2020年3月30日發布了《關于做好職業教育國家學分銀行建設相關工作的通知》，要求通過學分銀行的建設拓寬技術技能人才持續成長通道，逐步探索開展各類學習成果的認定、積累和轉換，服務全民終身學習。

為全面推進職業教育國家學分銀行建設，職業院校要深入研究學分銀行的本質和特色、學分獎勵的范圍和方法、學分的兌換方法等。如合肥職業技術學院在2020年3月18日出臺的《合肥職業技術學院“學分銀行”實施方案(試行)》，按照在線學習取得的各類證書、獲得的專利、發表的作品、競賽獲獎、創新創業成果、志愿者服務等標準認定學分。將學分獎勵的范圍拓展到全國和省、市級的各種競賽(包括職業技能、雙創活動、學科知識、科技、體育及文學藝術競賽等)獲獎成果、在市級以上學術刊物中發表研究論文及參加社會實踐的成果。獎勵的學分可以兌換選修課(含課內和課外)學分、教學計劃內專業限選課學分以及部分公共基礎課學分，其中三類課程不允許兌換：教學計劃中的核心課程、實踐環節類課程、有作弊記錄的課程。合肥職業技術學院的學分認定比較寬泛，能夠滿足學生的個性化發展以及職業能力發展的需要，實現學生的學習意愿和就業意愿。但在學分兌換的過程中，學分的適應面比較狹窄，沒有體現出學習成果轉換為學分的真正意義，這與學分銀行只在校內開展有關。因此，拓展學分銀行的適用面、在全國范圍內建立真正的國家學分銀行成為職業教育發展的重大趨勢。

同時，職業教育國家學分銀行的先導力量是國家開放大學，因此在《國家開放大學綜合改革方案》中，教育部針對國家開放大學存在的定位不清晰、體系不健全、質量不高等問題，明確了改革的指導思想和總體思路，加快學分銀行建設，厘清與省級學分銀行的關系，建立學分認定體系和標準，開展學分互認試點，實現學歷教育與非學歷教育學分的有機銜接。[6]

二、建設過程中面臨的困境

隨著國務院和教育部關于職業教育國家學分銀行建設的相關文件出臺，國家層面已經認識到學分銀行的重要性，并逐漸將其上升為國家意志，學分銀行信息平臺的建設也逐步走向成熟。但是國家學分銀行在建設過程中也面臨一些困境。

(一)缺乏健全的法律保障和政策支持

教育部在2019年12月5日出臺了《中華人民共和國職業教育法修訂草案(征求意見稿)》，提到“建立職業教育國家學分銀行，推進職業教育各類學習成果的認定、積累和轉換”。值得肯定的是，這是職業教育法自1996年頒布實施以來的首次修訂，也是首次在國家立法層面明確要建立資歷框架和學分銀行。但是在其他的相關法律中，并未提到職業教育國家學分銀行的概念，這樣就容易導致建設國家學分銀行是職業教育領域熱衷的主題，如果沒有其他行業或者領域的組織積極參與，學分銀行的建設與成效將會受到影響，也會給后續國家資歷框架的建設帶來一定的阻礙。[7]

同時，在政策支持方面，教育部在《關于職業院校專業人才培養方案制訂與實施工作的指導意見》中提到，鼓勵學校積極參與職業教育國家學分銀行試點，探索建立有關工作機制。對于培訓評價組織的支持，主要體現在1+X證書制度試點工作的招募與遴選方面。除此之外，對相關單位和機構的支持就非常缺乏，尤其缺少財政以及制度上的配套措施。

(二)缺乏統一的協調機制

職業教育國家學分銀行是一項舉全國之力建設的重大工程，涉及的單位和角色眾多，只靠法律與政策的支持是不夠的。以職業教育國家學分銀行為框架，要填充的內容包括各級各類成果轉換成的學分，以及個人用戶與機構用戶對學分銀行的操作。從長遠發展考慮，學分銀行還應該參照銀行的形式，根據成果的效應對存儲的學分賦予利息的功能。

到目前為止，國內尚未確立協調機制，只有國家開放大學開發了學分銀行信息平臺，該平臺還有很多需要跟進的內容。國家開放大學不具備管理全國各職業院校和培訓評價組織的資格，教育部以及各省份的教育行政部門也沒有成立相應的管理機構，因此要組織和協調各類機構、院校來共同參與職業教育國家學分銀行的建設過程。缺少核心管理部門將會出現工作的推諉和不作為等消極現象，延緩學分銀行的建設進程，降低建設質量。

(三)對職業教育國家學分銀行建設的認識模糊

一方面，國家學分銀行的推廣存在問題。國務院和教育部發文要求建設職業教育國家學分銀行，但是并未自上而下形成一整套操作方案，如學分認定標準、學分的受用范圍、相關的獎勵與懲罰措施等，這樣就導致職業院校在參與建設職業教育國家學分銀行的過程中認識不清、積極性不高。

另一方面，職業院校自身對職業教育國家學分銀行沒有引起足夠的重視，目前基本的狀態就是局限在校內對學生的課程學習、技能比賽、社團活動、社會實踐等評定相應的學分，學生修滿足夠的學分就可以獲得畢業證書。這種校內的學分制只能體現出學生在校期間的學習成果，一旦結束學業，僅有畢業證書和幾本職業技能證書還有效，而其他很多成果將會歸零，造成了很大的教學資源浪費。

(四)成果轉換為學分的標準不統一

職業教育領域的成果種類很多，大致可以分成學歷教育、職業技能培訓、社會實踐、各類技能競賽等四大類。由于這四類的方向一致，都是為了培養學生的職業能力與職業素養，因此可以形成一個完整的學習框架或者學習路徑，但是四類成果的傾向性不同，在轉換為學分的時候出現了一定的難度。區域經濟的影響以及人們對職業教育關注度的不同，導致了中西部地區和東部地區職業教育發展力量的不均衡，這種不均衡不僅影響了整個國家的教育平衡態勢，也直接影響了職業教育國家學分銀行的發展，特別是成果轉換為學分的標準不一致，成為職業教育國家學分銀行發展的瓶頸之一。

(五)社會對學分銀行的需求度不高

職業院校、培訓評價組織和培訓機構是職業教育國家學分銀行的主要建設者，由于參與的積極性不高導致學分銀行建設進程緩慢。學分銀行的間接建設者和受益者還包括用人單位，用人單位也是學分銀行成效的監督者，其在接收新員工或后期對員工晉升、晉級考核中，如果將職業教育國家學分銀行的學分作為其中一項重要指標，學分銀行在用人單位的價值得到體現，將有助于推動學分銀行的應用和推廣。

然而現狀是每一家用人單位都有自己考核員工的標準，看重的不是成果轉換的學分，而是成果本身。而且不同行業的用人單位對不同的職業技能等級證書的重視程度也不一致，這樣就導致職業技能等級證書在學分銀行中轉換為學分的標準時出現差異，造成學分轉換困難。

三、應對困境的措施

(一)健全職業教育國家學分銀行的法律、政策保障機制

要在全國職業教育領域實施和推廣職業教育國家學分銀行，首先，要建立健全相關的法律保障機制。通過立法的形式引導全社會都積極參與到國家學分銀行建設中來，確保對學分銀行的科學管理與有效推廣。可以通過法律條文的修訂以及補充性法規的形式，對職業教育國家學分銀行的各利益方的權利和義務作出詳細規定，同時也保障學生對學分擁有的所有權、兌換權、使用權等。建議從職業教育法新增的“推進職業教育各類學習成果的認定、積累和轉換”這句話入手，要求職業教育各類學習成果的成型單位或者頒發單位都有責任參與學分銀行建設，要從法律上肯定這些單位應該享有的權利，這樣可以激發他們參與建設的積極性。同時，也要從法律上約束其行為，避免出現弄虛作假以及操作不公平的現象。出臺和法律相配套的行政性文件，對建設學分銀行的具體行為作出指導性方案，避免建設資源和教育資源的浪費。

其次，要從政策層面來鼓勵職業院校、培訓評價組織及相關機構參與職業教育國家學分銀行的建設，例如建立經費保障機制、提供良好的服務環境等。對積極主動服務國家重大戰略的職業院校，優先納入國家職業教育改革試驗區建設，在中國特色高水平高職學校和專業建設中、實訓基地建設項目中以及現代職業教育質量提升計劃中予以支持。對于培訓評價組織及相關機構，可以通過設立專項資金對其進行扶持，發揮稅收杠桿作用以減輕企業運作壓力。同時也要加強社會輿論宣傳，對參與建設職業教育國家學分銀行的培訓評價組織和機構予以表彰，促進企業提升參與職業教育的自覺性和責任感。

(二)建立專門的管理機構進行統一協調

為了解決統一協調機制缺乏的問題，需要成立職業教育國家學分銀行的專門管理機構。該管理機構具體職能包括建立學分銀行的規章制度、運行體系和質量保障體系，同時也要實現不同機構、單位、部門和個人的利益保障和溝通交流的協調功能。

1.建立學分銀行的規章制度

依據國家的法律、法規和規章等相關規定，結合學分銀行的實際情況和需要，制定用于規范各項工作的規范性文件，包括學分銀行的章程以及各類規定、辦法、細則、操作流程等。各類規章制度要遵循合法性、嚴密性、協調性、穩定性、完備性、操作性等原則。

2.建立學分銀行的運行體系

職業教育國家學分銀行的運行體系主要包括對學分銀行的管理、資金和資源投入、多方合作、成效評價和信息保障等。通過建立科學和完善的運行方式、高效的規范化管理模式來確保學分銀行運行體系得到有效控制。

3.建立學分銀行的質量保障體系

以質量管理的八項原則為基礎，通過建立質量管理組織機構(包括質量委員會、質量管理部、質量管理小組)，按照學分銀行的規范制度，在既定的質量標準(學習成果互認聯盟、認證標準以及業務受理等)下，實現對學分銀行的質量管理與監控。質量保障體系的構建要秉承科學性、嚴格性、開放性等原則，因此需要學分銀行、教育主管部門、第三方質量評價機構共同完成。

(三)提高各領域對職業教育國家學分銀行本質的認識

職業教育國家學分銀行的本質是模仿銀行的資金存取功能，開設學生的個人賬戶，將一系列的學習成果轉換為學分進行存儲，因此學分銀行最終存儲的是學習成果，而學分是成果的表現形式。職業教育國家學分銀行面向的服務群體是職業教育領域的學生和從業者，建立學分銀行的目的一方面是積累職業教育成果，更重要的另一方面是幫助服務群體通過學分的形式對外展示職業能力和勞動技能。

包括政府教育部門、職業院校、培訓評價組織與機構、企事業用人單位在內，所有參與職業教育國家學分銀行建設以及通過學分銀行開展工作的單位及組織，都要通過各種宣講、培訓及交流學習的形式，提高對職業教育國家學分銀行本質的認識。學分銀行不僅僅記錄了學習成果，更通過一種有效的手段對學生的成果進行綜合評價。這種評價能避免主觀盲目性，采用轉換、積累、兌換的方式讓學習變得更有成效，讓評價變得更為理性、科學。同時職業教育國家學分銀行也扮演一種國家資歷框架的推進角色，這對教育興國的發展戰略起到了積極的作用。

(四)形成統一的轉換標準

在學分銀行建設過程中，主要的難點是區分可轉換為學分的成果類別以及成果等級體現的學分指標。

若要做好這項工作，有兩部分內容值得關注并深入研究：其一，成果的范圍、種類以及應用去向。范圍指的是學校教育、職業培訓、企業培訓及自學所產生的學習成果；種類指的是學歷教育中的學歷證書、學習課程，創新教育中的各項專利、軟件著作權、創新創業大賽等，實踐教育中的社會實踐、社會服務，職業培訓中的職業技能等級證書，企業培訓中的培訓經歷、獲取的證書，以及通過自學完成的其他學習成果等；應用去向主要是指學習成果的最終價值走向，可以分成三類，第一類是為獲取學歷證書而產生的成果，第二類是為提高職業能力與職業素養而產生的成果，第三類是為實現就業、創業而產生的成果。其二，如何對不同的學習成果進行分級，分級之后再轉換為學分。對于已經形成等級的學習成果的操作是比較容易的，如職業技能等級證書、國家職業資格證書、職業技能大賽、學歷證書、專利以及軟件著作權等，因為這些成果在既定的標準中已經形成不同的等級，只需按照等級標準轉換學分即可，要根據社會需求度和學習成果的難度轉換學分。對于沒有形成等級的學習成果(如企業培訓、社會實踐和學習課程)，每個學校都有自身衡量的標準，因此在人才培養方案中會對其設置不同的學分。要對接職業教育國家學分銀行，就應該在全國范圍內形成一個統一的標準，而不是學校在學分銀行信息平臺中自行設置轉換規則，否則容易造成學分轉換過大或過小的不公平現象，降低學分銀行的公信力。

目前，職業教育國家學分銀行能進行轉換學分的成果主要是學歷證書和職業技能等級證書兩部分，因此要將其他的成果納入到學分銀行，并細化學分轉換規則，后續還有很多需要深入開展的工作。

(五)加強社會宣傳與輿論引導

為了推進學分銀行的建設與使用，除了法律約束、政策支持外，必要的社會宣傳和輿論引導是必不可少的。目前，主要的宣傳工作就是國家開放大學組織的培訓活動，參加人員的涉及面不廣，集中在職業院校的開放教育學院，而面向職業院校主要領導及一線教師的培訓活動數量，遠不如一些技術培訓和教育改革培訓，主要的原因是職業院校目前的生存壓力在如何提高學生就業數量和就業質量上，對于職業教育國家學分銀行未來能體現出來的價值尚不清楚。

職業院校和培訓評價組織、培訓機構是職業教育國家學分銀行建設的主力軍，因此一定要在這些單位和組織中做好正確的引導和監管工作。可以從以下三個方面入手：第一，教育行政部門和國家開放大學除了組織專家研究職業教育國家學分銀行的技術外，還要仔細梳理學分銀行對職業院校、培訓評價組織和學生產生的價值，讓他們對學分銀行的建設產生濃厚的興趣和信心。第二，對于學分銀行中的難點——學分轉換規則的設置，要提前做好規劃和設計工作，而不是簡單地交給職業院校和培訓評價組織去完成。這樣既可以減輕后續的工作壓力，也可以在全國范圍內形成規范的操作。第三，組織專家資源對學分銀行的全面鋪開進行實際指導，可以采用制定工作手冊、到職業院校與培訓評價組織蹲點指導、組織范圍較廣的社會培訓等方式。

總之，要擴大職業教育國家學分銀行的影響力，推進國家學分銀行建設工作，一定要全面做好法律、政策以及技術支持、社會宣傳等方面的工作。

四、結束語

職業教育國家學分銀行是深化職業教育改革、對接國家資歷框架的一項重大工程，是擴大職業教育影響力、積淀職業教育成果的重要舉措。這項工作目前已經完成了信息平臺的建設，但是對信息平臺的改進、職業院校和培訓評價組織的積極參與、通過學分銀行規劃學生的學習路徑，還存在很大的發展空間。因此，需要自上而下通力合作，最終建成科學的、完善的、公平的、體現社會價值的職業教育國家學分銀行。