新公共管理視角下的地方財政專項資金管理模式研究

宋 軒

（中國人民大學，北京 100872）

0 引言

“十三五”以來實施新一輪財稅體制改革，地方財政雖然穩(wěn)步前進但是還存在著局限性，未能全面展開頂層設計的改革。加上受國內(nèi)外宏觀經(jīng)濟形勢與疫情的影響，經(jīng)濟發(fā)展放緩，實體經(jīng)濟發(fā)展也面臨眾多問題。在此，我們從新公共管理視角進行分析，將其與公共經(jīng)濟融合，不但對政府財政支出為管理體系順利運行提供保證，還能促使政府公共行政部門中多個職能的嚴格履行，如以資源配置影響政府財政收支總量。基于此，對地方財政專項資金管理模式進行探究，可從以下幾個方面進行優(yōu)化。

1 改進財政專項資金管理的主體職能

首先，促使財政與主管部門角色的轉變。無論是財政部門還是對應的主管職能部門，都要轉變自身工作職能，將管理職能變?yōu)榉眨偈构ぷ髡呓巧珡摹皠潣毕颉罢贫妗鞭D變，將政策的制定與執(zhí)行分離。如財政部門的工作側重于財稅指標條件與其目標制定、專項資金的籌集、制定扶持標準、創(chuàng)新扶持方法等；主管職能部門的工作則側重項目指標制定、新興發(fā)展項目的培育與規(guī)劃等。還有部分工作，如專項資金項目審核、資金分配和專家評審等則可以交給社會組織負責，財政與主管職能部門則進行業(yè)績評估、資源提供與監(jiān)督等工作。在此，兩個部門還需減少政府對財政專項資金在競爭性領域中的無償使用以及對微觀領域的干預，以此適當提升對公共服務領域的支出［1］。經(jīng)過財政與主管部門職能角色的轉變，就可將“掌舵”的主要精力運用在監(jiān)督指導與政策指引上，以此促使社會組織發(fā)展，發(fā)揮自身在社會中的主體價值。

其次，資金管理體系方面，堅持以需求為導向原則。第一，轉變傳統(tǒng)財政資金管理形式。以往的行政決策導型資金分配，是以公共需求為主設置財政專項資金，明確財政專項資金的用途、分配政策，并以公眾需求是否得到滿足作為成效評價。第二，不同類型的財政專項資金就要具體問題具體分析，從使用實際需求入手創(chuàng)新使用方式，力求財政專項資金使用效益的最大化。如進行公益或準公益性項目的建設可運用區(qū)域發(fā)展資金或者其他形式，實現(xiàn)社會資本與財政專項資金的共同參與管理，切實支持地方經(jīng)濟發(fā)展；再如，在公共服務領域建設中可通過招投標、服務外包等形式節(jié)約財政專項資金支出規(guī)模，同時保證服務質量；又如，在對競爭性領域的財政專項資金管理的時候，嘗試推行有償使用形式，更好集中財力，解決社會發(fā)展中的創(chuàng)業(yè)、融資與研發(fā)等問題。第三，提高工作力度，提前做好摸底調(diào)研與分析工作，知道公眾的真正需求，確保財政專項資金的運用真正順應民意。

最后，轉變傳統(tǒng)財政管理文化。基于公共管理視角，政府部門在財政管理上要轉變傳統(tǒng)觀念。第一，多借鑒國內(nèi)外成功企業(yè)管理經(jīng)驗，以創(chuàng)新理念，強化財政“理財為民，服務發(fā)展”的工作理念，注重為社會與企業(yè)服務的主動性，提升執(zhí)行意識、優(yōu)化方法、加大力度，力求做到績效優(yōu)良、公民滿意。日常管理的時候也注重工作效率，從財政資金運用的成本與效益角度分析，科學進行行政方面管理成本的控制；管理政策的執(zhí)行中，注重以人為本，即從公眾需求角度出發(fā)，執(zhí)行多種財政政策，以此促使財政部門的服務與政策等更加符合公眾需求。第二，豐富財政精神文化的建設，以敬業(yè)和對創(chuàng)新團隊精神的學習，幫助財政人員樹立正確的價值導向與權力導向，鼓勵財政部門工作人員多進行業(yè)務學習，以創(chuàng)新思維提升業(yè)務能力，提升財政部門的績效。第三，清除財政部門中不良文化，保障工作人員工作主觀意識和價值取向不受官僚思想影響。加大財政部門的道德與法治、廉政與制度的建設，進一步確定財政核心價值觀念，構建風清氣正的財政服務文化。

2 改革財政專項資金的管理方法

首先，完善地方政府中的預算體系。第一，政府財政人員要建立財政預算改革的意識，并從一般公共預算、國有資本經(jīng)濟預算、政府性基金預算與社保基金預算等編制體系的豐富，著重增強年度一般預算管理工作，探索跨年度預算管理方式，進而全方面、從嚴控制財政專項資金的建立與安排。第二，加強對財政存量資金清理統(tǒng)籌的力度，提升對各種存量資金的甄別，對待已經(jīng)達到預期，或者達成共識的項目，將基本與專項支出都統(tǒng)一回收，納入預算統(tǒng)籌支出。對于為達到預期或者跨年度的財政存量資金，則根據(jù)其實施效果，基于區(qū)別對待，進一步完善統(tǒng)籌財政專項資金的運用，然后根據(jù)下一年預算科學調(diào)整［2］。

其次，增加專項資金清理與合并力度。依據(jù)歸并相近，內(nèi)部壓減與多部門整合的原則，推動財政專項資金的清理整合工作，如取消已經(jīng)完成或者失效的專項資金，將其用于其他專項支出。同時將個人補助與運轉保障類的資金納入預算管理系統(tǒng)中，不再以專項資金項目進行管理，并由財政部門對其進行監(jiān)督管理。以此不但減輕財政部門專項資金管理的壓力，還確保部門的正常運行。如是相同管理部門中涉及多個專項資金，希望也可打破部門界限，實現(xiàn)多部門界限的打破，促進資金融合，進而壓減財政專項資金的數(shù)量與級別，實現(xiàn)財政專項資金的統(tǒng)籌使用。加快財資金管理的清單建設，對其名稱、規(guī)模、使用方向與主管單位、申請流程、時間等可公開的信息進行統(tǒng)一公開。同時在進行財政業(yè)務辦理時制定管理制度，對聯(lián)系方式、對口辦理處和財政業(yè)務辦理內(nèi)容等角度進行公開，促使財政專項資金管理的透明化與公正化，以此確保社會各界對政府財政專項資金使用的安全。

最后，實施以“因素法”為核心的專項支付改革。對地方與中央財政事宜不匹配的問題，可以依據(jù)經(jīng)濟社會事務管理責權，詳細劃分地方與中央各級政府的事權與責任，并可以依據(jù)承擔的責任與事權，明確財政收入的來源與支出范圍，轉變以往財權財力向上集中、事權向下轉移的現(xiàn)象導致的地方事權大、財權小的情況，以此在財權與事權的角度順從其關系，實施地方事權由政府統(tǒng)一管理，發(fā)揮政府地方優(yōu)勢，進一步促使事權與財權的統(tǒng)一［3］。對具有競爭性領域的專項轉移支付規(guī)模還需嚴格控制，發(fā)揮市場中資源配置的決定性作用，并以此調(diào)整現(xiàn)有專項與一般轉移支付的結構，實現(xiàn)以一般性轉移支付方式慢慢代替曾經(jīng)使用的專項轉移支付形式，在此構建以“因素法”分配為主，“項目法”制度為輔的專項轉移支付形式，優(yōu)化其構成，摒棄之前“一刀切”的資金分配模式，促使財政手段與實際需求的契合，支出責任劃分改革與財政事權連接，切實改變財政事權、轉移支付與支出責任不符合、交叉重疊的情況，并能進一步建立多種形式配套的轉移支付體系與資金管理機制。

3 優(yōu)化財政專項資金管理機制

第一，在專項資金管理方面引入先進的企業(yè)管理方法。借助工商管理領域多年發(fā)展積累起來的管理經(jīng)驗與方法技術等。一方面，在政府財政專項資金管理的過程中，加入目標管理、績效評估、成本核算等多種優(yōu)秀管理方式與手段，完成對項目單位中專項資金使用情況進行成本與效益的分析、績效評估等，實施全面管理，借助企業(yè)管理政策，全面、客觀地分析財政專項資金的使用效果，多角度分析財政專項資金設置的必要性、是否達成一致、執(zhí)行效果是否良好、資金安排是否科學等，進而增強財政專項資金管理人員的工作責任感，從公眾需求與資金績效角度著手工作。另一方面，引入企業(yè)的人事考核體系，改革財政人事考核制度，構建向部門或者業(yè)務人員側重的激勵手段，特別是對財政專項資金管理者的激勵，即對財政專項資金管理方面做貢獻的，可以提升個人待遇、晉升職務、優(yōu)享福利待遇等；若有重大過錯則實施懲戒措施，打造專項資金管理人員業(yè)務強、責任重的財政認識考核體系。

第二，增加專項資金管理的信用機制。依托當下社會信用體系，在專項資金管理體系中增加信用機制，以此降低資金使用風險、避免不必要的糾紛與矛盾［4］。如建立財政專項資金專用的信用信息征集、評價與披露機制，納入專項資金使用涉及的政府機關、事業(yè)企業(yè)單位、個人信用信息，進行信用評級，以此規(guī)范與約束財政資金使用人的行為。另外由政府牽頭，建立失信懲處聯(lián)動機制，如財政專項資金使用人出現(xiàn)失信情況，就實施聯(lián)動處罰手段。而守信使用財政專項資金的企業(yè)與個人，可在其進行融資貸款、財政專項資金申請等給予政策傾斜。經(jīng)過守信激勵機制與失信懲處機制在財政專項資金使用中的運用，可提升個人或者項目單位的信用意識，以此實現(xiàn)社會與政務誠信，確保項目進度的推進，完善單位自身的管理，實施專項資金的使用與申報的真實性，減少虛假申報、過度包裝等違規(guī)行為，提升財政專項資金使用效果。

4 結論

綜上，財政專項資金作為財稅體制中的重要一環(huán)，對其管理模式的優(yōu)化可引發(fā)政府與有關職能部門的重新定位與轉變。我國不同層次與區(qū)域的政府各有不同，所以需要我們探索并實踐多種管理方法，豐富管理內(nèi)容、改革管理方法、優(yōu)化管理機制，為政府實施財政專項資金管理模式提供新的視角。