化解遼寧省政府債務風險的財政體制研究

王凡碩

（哈爾濱商業大學財政與公共管理學院，哈爾濱150028）

十九大報告指出，要堅決守住不發生系統性金融風險的底線。當前，中國地方政府債務風險愈發嚴重，已經對金融安全造成威脅。2019 年遼寧省實現財政收入2 652 億元、財政支出5 761 億元，巨額的財政赤字使得遼寧省政府不斷舉借債務。地方政府債務風險問題愈發突出，如何化解存量債務，減少增量債務成為了財政重點關注的問題。

一、遼寧省地方政府債務現狀

從債務總規模來看，根據遼寧省財政廳披露數據，遼寧省2012 年到2019 年的債務余額分別為8718億元、8 526 億元、8 455 億元、8 593 億元、8 884 億元。2019 年遼寧省一般公共預算收入為2 652 億元，地方政府債務余額與一般公共預算之比為335%，遠超國際預警線。

從各級政府債務分配出發，截至2019 年末，遼寧省地方政府債務中省級政府債務余額268.93 億元，市級政府債務余額4 710.19 億元，市轄區政府債務余額3 488.38 億元，縣級政府債務余額416.85 億元。2019 年末遼寧省省、市、區、縣各級政府債務比例為3.03%、53.02%、39.27%、4.68%。可以看出，市一級政府在遼寧省承擔了最大的地方政府債務負擔。

從政府債務的債權人角度來看，遼寧省地方政府債務最主要的資金來源是銀行存款。根據《遼寧省政府性債務審計報告》可以看出，銀行貸款、發行債券、BT 是遼寧省地方政府債務的主要來源。盡管遼寧省政府債權人還包括信托融資、應付未付款項、融資租賃等，但銀行貸款占比超過40%，占據了最重要的地位。

從政府債務資金支出方向來看，遼寧省地方政府債務的資金主要用于提供公共產品。地方政府債務的發生是基于地方財政支出缺口，而財政支出的主要方向是提供公共產品。2020 年上半年，遼寧省基礎設施投資同比增長8.1%，實現連續增長。在社會發展迅速和經濟急需轉型的今天，人民對于基礎設施建設的需求越來越高，遼寧省政府也正在努力滿足人民的需要。

二、遼寧省地方政府債務主要風險

（一）遼寧省政府債務的總量風險

遼寧省有大規模的存量債務已經是不可否認的事實。但由于遼寧省未建立科學的舉債指標體系并加以實行，遼寧省政府依然在不停地舉借新債。在存量債務難以化解、新債又在不斷堆積的情況下，遼寧省政府不得不面對政府債務的總量風險。從橫向角度來看，根據國家財政部最新公布的數據顯示，遼寧省在全國31 個省市區中債務規模排名第六。2019 年遼寧省實現GDP 總量24 909.5 億元，地方政府債務余額占比超過35%，可見遼寧省地方政府當前債務規模偏大且有上升趨勢。為了通過政府投資來促進經濟的增長，遼寧省政府依然在不斷擴大新債的規模。

（二）遼寧省政府債務的償還風險

政府債務的償還資金主要來自六個方面，包括稅收收入、舉借新債、財政結余、債務投資收入、償債基金、國有資產轉讓。制度上的難以保障、債務投資方面的效益底下、財政收入方面的不樂觀都使得遼寧省政府在償還債務問題上顯得軟弱無力，面臨地方政府債務的償還風險。遼寧省政府的債務資金大多用于基礎設施建設，而這類投資規模大、周期長、回報慢，導致政府債務資金投資在這類項目上難以獲取可觀的收益，無法實現財政資金獨立的良性周轉。這也就使得政府想依靠債務投資收入來償還地方政府債務顯得尤為困難。針對地方政府債務償還的問題遼寧省建立了專門的償債準備金制度，但并未真正發揮這一制度的重要作用，反而出現了違規挪用償債準備金等管理上的問題。

（三）遼寧省政府債務的監督風險

遼寧省當前的財政體制并沒有一個明確監督政府債務各個環節的機構，未能形成對政府債務的有效制約。作為內部監督重要組成部分的人民代表大會和審計機構并沒有對地方政府債務風險的問題足夠重視，對于日益嚴重的地方政府債務風險視而不見，“土地財政”大行其道，使得內部監督機制不能發揮本來該有的作用，難以制約債務規模的擴大。同時，遼寧省財政信息對外披露不規律且披露信息不完整，沒有完善的信息披露制度。近些年來，遼寧省逐步公開財政數據細節，以便接受社會各界的監督，對于政府債務數據遼寧省只公布一些總體上的模糊數據，并沒有向社會提供詳盡的信息。因此，從內外部兩方面來講，遼寧省都面臨地方政府債務的監督風險。

三、化解遼寧省地方政府債務風險問題的對策

（一）化解遼寧省政府債務的總量風險

一方面，要全面化解債務存量。每一項債務可能都會對應著不同的情況，遼寧省政府必須根據不同的債務情況具體問題具體分析，將龐大的債務分門別類，制定不同的化解措施。遼寧省地方政府債務中直接顯性債務占了很大份額，對于這類債務遼寧省政府應該根據債務的具體數額和最終的償還期限，制定一個合理的償還計劃，并嚴格依照計劃進行償還。對于法律規定的遼寧省政府在一定條件下可能會承擔償債責任的直接隱性債務，各級政府應該合理測算債務規模，充分利用償債準備金制度。

另一方面，要設立科學的舉債指標體系。當前，遼寧省由于沒有合理的舉債指標體系，導致出現了各種不合理不合規的債務，也正因此疏于對地方政府債務的管理。面對如此龐大的債務規模，為了有效化解遼寧省的存量債務，控制新債發行，建立一個合理合規的舉債指標體系就更加凸顯。遼寧省的舉債指標體系應圍繞債務依存度、債務負擔率、債務增長率、償債率等核心指標，對債務的絕對量和相對量進行嚴格把控，做好事前預警和事中評估工作。

（二）化解遼寧省政府債務的償還風險

進一步完善政府償債準備金制度。《遼寧省政府債務管理辦法》中明確規定：“償債準備金的來源：財政預算內撥款、專門用于償還政府債務的非稅收入、提前收回的政府債務資金、從配套資金中提取的資金、處置國有資產的收入、其他資金。”為充分發揮償債準備金的作用，有必要加強對償債準備金的管理。立足于“加強管理、獨立核算、專款專用、避免風險”的原則，對遼寧省政府的償債準備金進行管理，以應對未來可能會出現的償還風險。

充分利用債務資金，提高資金使用效率。一方面，在項目投資前，要嚴格把控項目的回報率，通過專門的機構人員和科學的測算來確定項目的可投性。要科學界定并嚴格控制政府投資范圍和重點，建立政府投資范圍和效果的評估機制，努力提高債務資金使用績效。[1]另一方面，在資金投資過程中，要定期確定收益情況，用動態的監測替代靜態的測算，隨時根據當前的市場情況去不斷測量資金回報情況。

（三）化解遼寧省政府債務的監督風險

完善內部監督機制，做好評估工作，避免出現違規融資、違規擔保的情況。審計部門不僅要對債務的現狀進行審核，還要對債務結構、預期風險等一些列相關因素作出定期報告。紀檢部門也要積極參與地方政府債務的檢查，對于出現的違規項目、違規人員要依照相關法律法規進行嚴肅處理，進一步完善晉升考核體系，修正唯GDP 的考核機制，突出并提高財政可持續性等考核指標在整體考核機制中的地位和比重。[2]遼寧省的人民代表大會也要充分發揮內部監督作用，對于有疑問的地方政府債務進行及時問責。

建立健全債務資金信息披露制度。《遼寧省政府債務管理辦法》中明確規定，要主動積極披露遼寧省政府債務信息。然而，在實際執行中，遼寧省地方政府債務的信息透明度依然不高，難以發揮社會公眾在監督方面的積極作用。社會公眾監督作為遼寧省財政的外部監督機制，可以從多個角度發現遼寧省地方政府債務的問題，有利于減少政府工作人員錯誤決策、玩忽職守、腐敗等問題，并有利于幫助遼寧省政府提供具有可行性措施的方案。在債務監督上真正實現內外聯動，以實現對政府債務的全面監督。