保護區的生態補償機制探討

田明珠 湖南張家界大鯢國家級自然保護區管理處

前言

當前，人們的生態環境保護意識依然比較淡薄，出現了很多生態環境損害等問題，所以需要采取有效手段加強生態環境保護。部分發達國家對生態稅收進行了深入研究，并形成了較為完善的生態稅收體系，然而我國還沒有構建與生態環境保護相適應的生態稅收體系，但卻有著另外的生態補償機制[1]。生態補償機制的價值體現在保護生態功能核心區主體利益的同時，對生態效益輻射區濫用自然資源的情況進行有效限制，因而能夠作用于區域經濟及社會的協調發展。

一、生態補償機制的相關概念

(一)生態補償機制的內涵

生態補償機制的概念來源于生態補償，而生態補償這一概念的變化歷經了三個階段，最終實現了從自然屬性到社會屬性的轉變。第一階段下的生態補償指的是生態系統在受到消極影響時，為抵制這種影響而對自身部分功能及狀況進行的調整，其最終目的是為了維持生態系統的穩定性；第二階段則出現自上世紀五十年代，從這一階段開始生態補償逐漸出現人類介入的情況，其實際內容是在人類行為對生態系統造成破壞時，為了彌補這種破壞而對破壞者個人或機構額外征收的生態補償費用，以人力的方式對生態系統進行維護；第三階段則起源于上世紀九十年代后期，當時出現了大量退耕還林還草、生態林地保護、生態保護區環境維護的工程，這些工程往往規模巨大，而其出現也標志著我國對于生態保護機制的初步研究。當時生態補償是帶有國家介入的色彩的，因為其過程中出現了國家的經費流轉補償[2]。但就現在實際應用的情況來看，我國對生態補償機制的界定尚處于初級階段，在概念上可以采取這樣一種理解方式：這是一種為保護保護區內珍稀瀕危物種而建立起的，用以協調各利益相關者關系，最終實現對保護區生態整體的長期性保護的長效機制。就本質上來說，生態補償機制其實是一種為了保護生態環境，實現人與自然的和諧的環境經濟政策。

(二)生態補償的標準

對于生態補償機制而言，補償標準是其數個核心問題之一，這一標準直接關系到補償實現效果及補償者的承受能力，很多時候這兩者的關系表現為正比例狀態，即補償效果越高，對補償者承受能力的要求也就越高，因此補償標準的確定一直都是建立生態補償機制的難點內容。當前國內一些自然保護區(如長白山自然保護區)在補償標準的界定上采用了結合時間與空間的定量研究方式，該研究方式分別從保護者的直接投入、生態恢復成本、生態系統服務價值及生態受益者的既得利益四方面進行評估[3]。這種標準研究評定方式具有很高層次的合理性，因而也就有著充足的參考價值，但具體是否要借鑒這種標準界定方式，還需要結合各保護區的實際情況進行判斷。

(三)建立生態補償機制的必要性

對于保護區而言，其生態補償機制的確定需要充分考慮主體功能區的政策導向，進而分析出其準確定位，并以此為基礎進行進一步的構建與完善。一般來說，生態補償機制建立的必要性體現在以下三方面。

一是生態補償機制能夠促進人與自然的和諧發展。自科學發展觀提出以來，大力發展經濟就已經不再允許以環境為代價，各單位及社會機構在提升經濟發展水平的同時必須重視對自然生態環境的保護，進而實現可持續發展，使人類及其他物種均擁有生存繁衍的空間，最終實現人與自然的和諧相處[4]。而生態保護機制是將生態環境建設及保護工作上升至國家層面，因此具有其專有的強制性與規范性，在執行力度上也有更強的說服力。

二是生態保護機制的建立能在一定程度上緩解生態環境保護投入力度不足的問題。顯而易見，生態環境保護具有較大的投資規模及較長的投資周期，而且還具有很長的收獲期及較大的工作強度，對人力、物力、經濟等各方面的要求都比較高，這就使得以個人或社會群體的力量推動生態保護相關工作發展是很艱難的。而在生態保護機制建立之后，國家資源開始介入到相關工作中，也就能使其投入力度不足的問題得到緩解，進而推動了生態環境保護工作的發展。

三是能夠作用于全民生態保護意識的強化。我國的保護區要么有著風景秀麗的自然資源，要么孕育了成群落的瀕危物種，又或者兩者兼有。生態補償機制的建立使得這些資源得到更加充分的維護，也就使得這些物種或資源得以延續，進而能將公眾的目光更多轉向這部分內容，也就能作用于全民生態保護意識的強化[5]。

二、建立完善生態補償機制的辦法

關于生態補償機制的建立與完善，盡管官方在各類相關文件中進行了強調，并給出了統一化的執行辦法， 但由于不同生態保護區之間的情況存在較大差異，因此，在具體執行過程中需要根據保護區實際需求采取選擇性、創新性的執行策略，進而確保生態補償機制在生態保護區的落實能夠起到理想的效果。本文僅以湖南張家界大鯢國家級自然保護區為例，對具體的建立完善辦法進行剖析。

(一)強化相關立法

從法律層面對現有生態補償機制進行完善，能夠在最低標準上規范生態補償機制的相關事例及行為內容，同時也能使生態補償機制的建立帶上明顯的國家權力色彩。當前國家立法中尚未有專門針對生態補償機制具體而細致的法律法規，僅僅在一些其他法律中涉及到生態補償的相關內容，這就使得生態補償機制有關事宜在出現問題或紕漏時缺少應有的法律支持。考慮到這方面存在的缺陷，需要國家層面盡快出臺相擁的法律法規，從而使生態補償機制的建立與完善能夠獲得根本性的保證[6]。

(二)多樣化生態補償途徑

生態補償途徑的多樣化能夠有效推動生態補償的順利進行。從客觀角度來看，雖然補償手段的多樣化會使生態補償面臨著更加繁瑣的操作內容，但同時也能使補償行為具備更多的靈活性與適應性，因而也就能使生態補償的針對性獲得大幅提升。這樣一來，生態補償工作的開展就能夠進一步突破空間的束縛。通常情況下要使生態補償方式多樣化還需借助經濟手段以及法律手段，財政轉移支付、創建相應的生態補償基金、擬定成規模或成建制的生態補償及保護計劃均能夠有效實施生態補償。但需要注意的問題是，以不同方式進行生態補償時需做好不同方式下生態補償力度及價值的平衡工作，因此在這方面必然會涉及到人力資源的大幅消耗，所以要使生態補償途徑多樣化，必然還需在經濟層面及技術層面提供充足的資源支持[7]。

(三)推動生態補償管理辦法的出臺

出臺生態補償管理辦法的目的，是為了使生態補償機制具備更加標準化的特質。就生態環境的復雜性來看，一旦生態環境受損，因此而產生的影響往往是多方面且難以預估的，由于缺少統一化的管理辦法，對生態環境受損情況的評估也因為不同保護區的標準不同而存在明顯差異。由此可見，生態補償管理辦法需要盡快得到同意并頒布出臺，最理想的狀態是在辦法中同時考慮到社會影響、經濟因素、生態環境變動、人力資源消耗等眾多相關方面內容，之后隨著時間的推移與經驗的積累對其進行完善，逐步使之成為一個具有系統化特質的指標體系[8]。另外，生態補償管理辦法中還需對補償基金的使用進行規范化處理，進而確保生態補償的相關資源能夠切實作用于生態補償的本體，進而推動生態補償的有效性。

(四)制定并完善相關配套機制

相關配套機制的制定與完善是推動生態補償機制流暢運行的關鍵要素，其中就包括監督監測管理評估機制、激勵保障機制等等。監督監測管理評估機制不僅要負責應用相關指標體系評價相應政策的效果，還需要按照一定的要求評價生態補償機制的有效性、即時性、反應速率及預計成果，進而判斷出已有生態補償機制與保護區之間的契合程度；而激勵保障機制則是對其他相關機制實現鼓勵并進行規范的關鍵，這也是由生態保護補償強實踐性的特征而決定的。事實上，生態補償機制并不是僅僅停留在學術層面的問題，而且圍繞生態環境這一復雜概念所誕生的內容，且在實現上具有高層級的迫切性，因此該措施必須通過大量的實踐來發現其中存在的不足，進而為生態補償機制實際內容的完善優化提供更加可靠的經驗及實踐支持，使相關配套機制的作用能夠完全得到發揮，最終適應不同情況下的生態補償需求。

(五)推動生態管理規范化的實現

規范化是生態補償機制得以有效運行的又一硬性要求。就生態補償機制的實際執行內容來說，由于這些內容涉及體系與機構繁多，更容易導致不同類型復雜問題的出現，因此只有在建立了統一的管理機構，且管理辦法也實現高度統一的情況下，才能確保整個生態補償機制運行的有效性。首先生態補償必須無條件堅持破壞生態環境獲益者主動負責補償的基本原則，受益者必須要對生態環境的開發利用造成的損害做出同等價值的賠償，并對周遭利益受損的個人或群體、種群進行一定比例的賠償，以幫助他們回到正常生活狀態；其次生態管理機構也需形成應有的統一性，尤其對于跨地區、跨流域經濟區及不同產業間環境問題的監督管理更需要重點強調其統一化水平，最后可借助各種類型的制度建立起統一化的監督辦法，如借助績效考核的形式使財政生態補償金充分發揮其激勵作用等。

三、積極探索保護區生態補償機制

出于搶救保護野生大鯢資源的需求，在多方努力下張家界大鯢自然保護區得到建成，并于1996年晉升為國家級自然保護區，其行政區域涵蓋永定區、武陵源區、慈利縣、桑植縣、常德市石門縣及懷化市辰溪縣，總面積14 285公頃，其中，核心區面積4 297公頃，緩沖區面積5 111公頃，實驗區面積4 877公頃。

自保護區成立以來，尤其是在“十三五”期間，首先針對保護區內的水電站進行大力整治、精準整改，拆除、關停無用水電站86座，大壩46個，并對違規采砂項目進行了全面取締，拆除共計34個砂石分選場；其次還對網箱養魚設施設備進行了專項治理，并以增殖放流、生態復綠的形式建立大量人工魚巢。工作過程中不僅嚴格遵守相關條例、嚴懲非法侵占行為，還對保護區內重點項目予以扶持，并在同時積極探索保護區生態補償機制，嚴格按照“誰破壞、誰修復”、“誰收益、誰補償”的原則，依法依規、實事求是的制定保護區生態補償機制，據此開展項目審核，制定生態補償措施，簽訂生態補償協議，生態補償金全部納入到保護區生態補償金非稅賬戶，用于開展保護區資源管護、生態修護、增殖放流、科普宣傳等工作，做到專款專用，取之于保護區，用之于保護區，為拓展保護區生態優先、綠色發展之路提供長效機制和創新模式。

四、結語

生態保護機制在生態環境保護中發揮著重要作用，有利于增強人們的生態環境保護意識并降低資源消耗量，然而我國的生態保護機制尚處于研究的初級階段，還需要重視相關立法工作的開展，并通過推出相應的管理辦法、多樣化生態補償途徑、完善相關配套機制來使其擁有更強的效率與執行力，進而使之充分發揮在生態環境保護中的作用。