新時(shí)期政府采購(gòu)審計(jì)的瓶頸與舒解

石東華 哈爾濱市房地產(chǎn)交易中心

引言

進(jìn)入新時(shí)期后，國(guó)家、社會(huì)日趨重視政府采購(gòu)審計(jì)工作，要求通過審計(jì)、監(jiān)督政府采購(gòu)情況，將采購(gòu)過程中存在的問題及時(shí)找出來，以便促使政府采購(gòu)當(dāng)事人的采購(gòu)行為得到規(guī)范，政府采購(gòu)資金使用效益得到提升，推動(dòng)廉政建設(shè)的整體步伐。目前，政府采購(gòu)規(guī)模呈現(xiàn)出不斷擴(kuò)大的態(tài)勢(shì)，對(duì)政府采購(gòu)審計(jì)也提出了更高的要求。為促使政府采購(gòu)審計(jì)工作質(zhì)量、效率等得到提高，要對(duì)政府采購(gòu)審計(jì)方面的法律、制度等進(jìn)行完善，對(duì)審計(jì)管理、審計(jì)行為等進(jìn)行規(guī)范，逐步實(shí)現(xiàn)政府采購(gòu)審計(jì)的制度化、規(guī)范化目標(biāo)。

一、政府采購(gòu)審計(jì)的特點(diǎn)、程序與意義

政府集中采購(gòu)制度實(shí)施后，伴隨政府采購(gòu)審計(jì)出現(xiàn)。通過政府采購(gòu)審計(jì)監(jiān)督工作的開展，促使政府采購(gòu)行為得到規(guī)范，采購(gòu)資金使用效益得到提升。具體來講，政府采購(gòu)審計(jì)指的是審計(jì)機(jī)關(guān)審計(jì)政府采購(gòu)行為決策、實(shí)施過程的合規(guī)性，客觀評(píng)價(jià)采購(gòu)的效果性。政府采購(gòu)審計(jì)的內(nèi)容眾多，涵蓋資金使用、采購(gòu)方式、采購(gòu)過程以及采購(gòu)合同等多方面內(nèi)容[1]。

（一）特點(diǎn)

首先，權(quán)威性。相較于內(nèi)部審計(jì)、社會(huì)審計(jì)等其他審計(jì)形式，政府采購(gòu)審計(jì)具有較強(qiáng)的權(quán)威性，一旦在審計(jì)中發(fā)現(xiàn)各類違規(guī)問題，可依據(jù)相關(guān)法律法規(guī)處罰被審計(jì)單位。若超出自身法定職責(zé)權(quán)限，則可向司法部門移交。其次，系統(tǒng)性。審計(jì)機(jī)關(guān)的層級(jí)眾多，審計(jì)體系較為完備，從體制、人員等角度促進(jìn)了政府采購(gòu)審計(jì)工作的順利實(shí)施。審計(jì)人員往往具有多元化的專業(yè)背景，以便適應(yīng)政府采購(gòu)審計(jì)的工作要求。最后，廣泛性。審計(jì)機(jī)關(guān)具有較廣的審計(jì)對(duì)象和范圍。依據(jù)相關(guān)法律法規(guī)可以得知，審計(jì)機(jī)關(guān)提出要求后，被審計(jì)單位必須將真實(shí)、完整的材料提供出來。審計(jì)機(jī)關(guān)有權(quán)對(duì)被審計(jì)單位的文案材料等進(jìn)行全面檢查，必要情況下，也可申請(qǐng)檢查相關(guān)人員的個(gè)人賬戶。

（二）工作程序

通常情況下，可從準(zhǔn)備、實(shí)施、報(bào)告等三個(gè)階段來劃分政府采購(gòu)審計(jì)的工作程序。為切實(shí)發(fā)揮審計(jì)結(jié)果的指導(dǎo)作用，督促被審計(jì)單位及時(shí)整改現(xiàn)存的違規(guī)行為，后續(xù)審計(jì)這一階段也往往會(huì)出現(xiàn)于審計(jì)實(shí)踐當(dāng)中。首先，準(zhǔn)備階段。本環(huán)節(jié)中，審計(jì)機(jī)關(guān)需對(duì)工作計(jì)劃進(jìn)行編制，審計(jì)工作組成立起來，規(guī)范開展審前調(diào)查活動(dòng)。審計(jì)工作的目的性、復(fù)雜性較強(qiáng)，只有完善制定工作計(jì)劃，方可以順利實(shí)施各項(xiàng)審計(jì)活動(dòng)。在審前調(diào)查過程中，一方面要對(duì)被審計(jì)單位的財(cái)會(huì)資料、經(jīng)濟(jì)合同等一系列資料進(jìn)行全面搜集，另一方面則要客觀評(píng)估被審計(jì)單位內(nèi)部控制制度的完善性，對(duì)其潛在違規(guī)風(fēng)險(xiǎn)水平進(jìn)行確定[2]。其次，實(shí)施階段。本環(huán)節(jié)內(nèi)，審計(jì)人員要結(jié)合提前制定的計(jì)劃方案，綜合考慮評(píng)估結(jié)果，對(duì)政府采購(gòu)審計(jì)的范圍、重點(diǎn)等進(jìn)行明確，且深入調(diào)查、取證與評(píng)價(jià)相應(yīng)的審計(jì)事項(xiàng)。再次，報(bào)告階段。完成審計(jì)實(shí)施環(huán)節(jié)后，審計(jì)人員需結(jié)合審計(jì)成果，將審計(jì)報(bào)告初稿撰寫出來。經(jīng)過相應(yīng)的審核，且充分征求被審計(jì)單位的意見，對(duì)審計(jì)報(bào)告正式出具。最后，后續(xù)審計(jì)階段。為對(duì)審計(jì)結(jié)果的落實(shí)情況進(jìn)行監(jiān)督，要在審計(jì)活動(dòng)后將專項(xiàng)審計(jì)工作開展起來。通過專項(xiàng)審計(jì)工作的實(shí)施，能夠了解各項(xiàng)問題的整改情況，避免再次出現(xiàn)違規(guī)問題。

（三）意義

首先，政府采購(gòu)行為得到規(guī)范。審計(jì)工作能夠全面覆蓋采購(gòu)機(jī)構(gòu)、供應(yīng)商等各方參與主體，為促使政府采購(gòu)監(jiān)督工作得到進(jìn)一步發(fā)展，審計(jì)部門的工作力度將會(huì)逐步增大，全面審計(jì)監(jiān)督政府采購(gòu)管理、執(zhí)行的相關(guān)單位，促使各單位的采購(gòu)行為得到規(guī)范，采購(gòu)水平得到提升。其次，政府采購(gòu)資金使用效益得到提高。政府采購(gòu)審計(jì)通過審查采購(gòu)重點(diǎn)環(huán)節(jié)，如采購(gòu)計(jì)劃、招投標(biāo)過程以及采購(gòu)資金管理情況等，保證各項(xiàng)采購(gòu)政策、采購(gòu)標(biāo)準(zhǔn)能夠嚴(yán)格貫徹于政府采購(gòu)工作中。同時(shí)，于政府采購(gòu)審計(jì)過程中全面貫徹績(jī)效審計(jì)理念，對(duì)政府采購(gòu)審計(jì)資金管理、支出情況等密切關(guān)注，這樣采購(gòu)資金沉淀問題得到減少，避免有年末突擊支出等不良現(xiàn)象發(fā)生。最后，推動(dòng)廉政建設(shè)工作。我國(guó)所推行的政府采購(gòu)制度，主要目的在于對(duì)采購(gòu)領(lǐng)域內(nèi)可能出現(xiàn)的各種違規(guī)違紀(jì)行為等進(jìn)行預(yù)防，如商業(yè)賄賂、利益輸送等。為保證政府采購(gòu)制度能夠得到規(guī)范落實(shí)，順利實(shí)現(xiàn)制度推行的目標(biāo)，還需要同步完善監(jiān)督機(jī)制。而政府采購(gòu)審計(jì)則能夠有效限制政府采購(gòu)部門的各項(xiàng)權(quán)利，督促其嚴(yán)格貫徹法律法規(guī)要求，最大程度上降低各類違規(guī)違紀(jì)現(xiàn)象的發(fā)生概率。

二、政府采購(gòu)審計(jì)的瓶頸問題

（一）法律法規(guī)不夠健全

政府采購(gòu)審計(jì)的嚴(yán)謹(jǐn)性較強(qiáng)，需依據(jù)法律法規(guī)來評(píng)價(jià)被審計(jì)對(duì)象的對(duì)錯(cuò)情況。如果缺乏完善的法律法規(guī)，將直接降低審計(jì)工作質(zhì)量。就目前來講，我國(guó)政府審計(jì)領(lǐng)域的法律體系初步構(gòu)建起來，但還有較多的地方需要調(diào)整。一方面，新時(shí)期政府體制進(jìn)行了深入改革，但并沒有同步修訂政府審計(jì)的法律法規(guī)，部分法規(guī)內(nèi)容與現(xiàn)實(shí)審計(jì)工作需求不相適應(yīng)[3]。另一方面，近些年來經(jīng)常有諸多的新問題出現(xiàn)于政府采購(gòu)審計(jì)實(shí)踐中，這些新問題缺乏對(duì)應(yīng)的法律條文，造成無法可依問題的出現(xiàn)，阻礙了日常審計(jì)工作的順利實(shí)施。此外，在政府采購(gòu)審計(jì)監(jiān)督層面，目前只有零散的法律法規(guī)，尚未系統(tǒng)性構(gòu)建法律體系。這樣部分時(shí)期、地方的政府采購(gòu)審計(jì)監(jiān)督需求能夠得到滿足，但容易有抵觸、矛盾等情況出現(xiàn)于下位法與上位法之間。

（二）審計(jì)范圍、內(nèi)容不夠完善

為適應(yīng)時(shí)代發(fā)展要求，國(guó)務(wù)院要求政府審計(jì)工作能夠?qū)λ惺褂秘?cái)政資金的單位、項(xiàng)目等全面覆蓋。但目前政府采購(gòu)審計(jì)的范圍、內(nèi)容并不完善，審計(jì)全覆蓋目標(biāo)尚未實(shí)現(xiàn)。首先，在審計(jì)范圍方面，我國(guó)政府采購(gòu)審計(jì)任務(wù)十分繁重，但缺乏充足的審計(jì)力量，這樣將難以審計(jì)監(jiān)督部分政府采購(gòu)項(xiàng)目，不僅政府采購(gòu)資金使用的效益性得不到保證，還容易有各類腐敗行為的出現(xiàn)。其次，在審計(jì)內(nèi)容方面，政府采購(gòu)審計(jì)涉及采購(gòu)計(jì)劃、內(nèi)控制度等數(shù)十項(xiàng)內(nèi)容。但目前政府采購(gòu)審計(jì)實(shí)踐中，僅僅審計(jì)了較少的內(nèi)容，不能夠有效審計(jì)物資驗(yàn)收、采購(gòu)供應(yīng)商等環(huán)節(jié)，這樣政府采購(gòu)過程中的違法違規(guī)行為將難以得到杜絕，容易有盲目采購(gòu)等不良問題的出現(xiàn)。

（三）審計(jì)人員隊(duì)伍整體能力亟須提升

首先，目前審計(jì)人員隊(duì)伍的年齡層次不夠合理，存在著明顯的老齡化現(xiàn)象。每年只有較少的年輕人員補(bǔ)充到審計(jì)隊(duì)伍當(dāng)中，導(dǎo)致審計(jì)工作實(shí)際需求得不到滿足。年齡較大的審計(jì)人員雖然具有十分豐富的工作經(jīng)驗(yàn)，但知識(shí)結(jié)構(gòu)、思維觀念等較為固化，審計(jì)新思路、新方法等難以熟練掌握，阻礙到信息化審計(jì)的實(shí)施。而年輕審計(jì)人員具有較強(qiáng)的新事物接受能力，思維較為活躍，但缺乏豐富的審計(jì)工作經(jīng)驗(yàn)，不能夠?qū)徲?jì)實(shí)踐中遇到的疑難問題獨(dú)立解決。其次，審計(jì)機(jī)關(guān)作風(fēng)建設(shè)工作得到深入推進(jìn)，錯(cuò)誤作風(fēng)得到有效扭轉(zhuǎn)。但一些審計(jì)人員的僥幸心理較為嚴(yán)重，不能夠充分認(rèn)識(shí)思想作風(fēng)建設(shè)的重要性，延續(xù)著不同程度的慵懶、散漫等工作態(tài)度。如部分審計(jì)人員不具備較強(qiáng)的責(zé)任意識(shí)和創(chuàng)新意識(shí)，遠(yuǎn)大的職業(yè)理想、信念等沒有得到構(gòu)建，在日常工作中容易自我滿足。

（四）審計(jì)監(jiān)督方式不夠科學(xué)

首先，滯后性明顯。為促使政府采購(gòu)審計(jì)工作職能得到徹底發(fā)揮，需充分結(jié)合事前、事中以及事后審計(jì)環(huán)節(jié)。但目前事后審計(jì)是政府采購(gòu)審計(jì)實(shí)踐的主要方式，事前、事中審計(jì)工作機(jī)制不夠完善。事后審計(jì)無法提前預(yù)防可能發(fā)生的違規(guī)違紀(jì)行為，也難以及時(shí)制止正在發(fā)生的違規(guī)違紀(jì)行為，時(shí)效性嚴(yán)重不足。其次，缺乏完善的公示制度。政務(wù)公開是提升民眾滿意度的重要政策，審計(jì)機(jī)關(guān)也要向社會(huì)及時(shí)公布審計(jì)結(jié)果，切實(shí)滿足公眾的監(jiān)督需求。雖然《審計(jì)法》中對(duì)審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)外公布審計(jì)結(jié)果的權(quán)利進(jìn)行了說明，但并沒有具體闡釋審計(jì)報(bào)告的公開范圍、內(nèi)容等，可操作性不足，難以形成良好的法律指導(dǎo)。同時(shí)，地方政府也容易干預(yù)審計(jì)結(jié)果的公布，這樣審計(jì)結(jié)果公告的獨(dú)立性、客觀性將得不到保證，難以充分發(fā)揮審計(jì)效果[4]。

三、新時(shí)期政府采購(gòu)審計(jì)的舒解對(duì)策

（一）加強(qiáng)法律法規(guī)體系建設(shè)

為促使政府采購(gòu)審計(jì)工作能夠得到依法開展，需對(duì)審計(jì)法律法規(guī)體系逐步完善。首先，我國(guó)政府審計(jì)方面的法律法規(guī)經(jīng)過較長(zhǎng)的時(shí)間間隔，部分條例與規(guī)定與當(dāng)前實(shí)際情況不相適應(yīng)，導(dǎo)致難以依法處理審計(jì)工作實(shí)踐中遇到的新問題和新情況。針對(duì)這種情況，要盡快修訂這部分法律法規(guī)，深入分析經(jīng)濟(jì)、政治體制的改革趨勢(shì)，從法規(guī)制度層面保證各類審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)能夠得到有效防范和化解，為政府采購(gòu)審計(jì)工作提供相應(yīng)的法律指導(dǎo)。其次，西方國(guó)家有較為完善的審計(jì)法規(guī)，往往會(huì)以專項(xiàng)法律法規(guī)對(duì)審計(jì)權(quán)利、職責(zé)等進(jìn)行明確，以便促使審計(jì)工作的規(guī)范性得到保障。我國(guó)目前在政府采購(gòu)審計(jì)領(lǐng)域，并沒有將專項(xiàng)法律法規(guī)建設(shè)起來。因此，要結(jié)合我國(guó)實(shí)際國(guó)情與政府采購(gòu)審計(jì)工作需求，盡快制定政府采購(gòu)審計(jì)領(lǐng)域的法律法規(guī)，對(duì)政府采購(gòu)審計(jì)的權(quán)力、義務(wù)等進(jìn)行明確。同時(shí)，將具有較強(qiáng)操作性的審計(jì)規(guī)范等指南性文件編制出來，通過對(duì)審計(jì)操作、評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)等進(jìn)行統(tǒng)一，促使政府采購(gòu)審計(jì)報(bào)告的可比性需求得到滿足。

（二）推動(dòng)審計(jì)監(jiān)督的全覆蓋

通過政府采購(gòu)審計(jì)全覆蓋的實(shí)施，可促使政府采購(gòu)審計(jì)層次、水平等得到提高。在具體實(shí)踐中，要對(duì)審計(jì)全覆蓋的內(nèi)涵、意義等充分認(rèn)識(shí)，依據(jù)審計(jì)發(fā)展規(guī)律準(zhǔn)確把握著力點(diǎn)。首先，全覆蓋并不是走馬觀花似的審計(jì)所有政府采購(gòu)項(xiàng)目，而是深度、全面審計(jì)各個(gè)項(xiàng)目，避免對(duì)政府采購(gòu)項(xiàng)目的審計(jì)數(shù)量片面重視。要充分結(jié)合黨和政府工作中心，對(duì)政府采購(gòu)審計(jì)的重點(diǎn)領(lǐng)域和問題進(jìn)行科學(xué)確定[5]。其次，全覆蓋目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，難以在短時(shí)間內(nèi)完成。要牢牢貫徹實(shí)事求是的建設(shè)原則，結(jié)合實(shí)際情況統(tǒng)一制定推進(jìn)方案，明確各個(gè)階段的工作計(jì)劃，這樣審計(jì)監(jiān)督全覆蓋目標(biāo)方可以逐步有序?qū)崿F(xiàn)。

（三）加強(qiáng)審計(jì)人才隊(duì)伍建設(shè)

政府采購(gòu)審計(jì)工作成效受人才因素的直接影響，相較于其他審計(jì)形式，政府采購(gòu)審計(jì)的專業(yè)性、嚴(yán)謹(jǐn)性更強(qiáng)，對(duì)審計(jì)人員的業(yè)務(wù)能力、思想素養(yǎng)提出了更高的要求。因此，要進(jìn)一步加強(qiáng)審計(jì)人才隊(duì)伍建設(shè)工作，以便與新時(shí)期審計(jì)工作需求相適應(yīng)。首先，積極引入優(yōu)秀人才。新時(shí)期下，我國(guó)管理體制、社會(huì)環(huán)境等發(fā)生較大變化，被審計(jì)對(duì)象具有更高的復(fù)雜化程度，政府采購(gòu)審計(jì)的風(fēng)險(xiǎn)、挑戰(zhàn)日趨增多。為促使政府采購(gòu)審計(jì)工作任務(wù)得到高質(zhì)量完成，審計(jì)機(jī)關(guān)要將高素質(zhì)、復(fù)合型的審計(jì)人才隊(duì)伍組建起來。要結(jié)合實(shí)際情況，對(duì)人才引進(jìn)渠道進(jìn)行拓展，將內(nèi)部人才的潛力充分挖掘出來。由于現(xiàn)有審計(jì)人才隊(duì)伍只有單一的知識(shí)結(jié)構(gòu)，因此，可對(duì)其他專業(yè)的優(yōu)秀人才大力吸收，如統(tǒng)計(jì)專業(yè)、法律專業(yè)等。針對(duì)一些較為復(fù)雜的業(yè)務(wù)難題，也可將社會(huì)力量引入進(jìn)來。其次，深化作風(fēng)建設(shè)。部分審計(jì)人員的思想認(rèn)識(shí)不夠全面，責(zé)任意識(shí)嚴(yán)重不足，對(duì)政府采購(gòu)審計(jì)工作成效造成了不利影響。針對(duì)這種情況，要持續(xù)推進(jìn)作風(fēng)建設(shè)工作，將常態(tài)化作風(fēng)整改機(jī)制構(gòu)建起來。審計(jì)機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)干部需充分發(fā)揮自身帶頭作用，引導(dǎo)審計(jì)人員嚴(yán)格依據(jù)黨中央的要求和指示，規(guī)范、約束個(gè)人言行，自覺抵制各種不良誘惑。要完善內(nèi)部管理制度，加強(qiáng)對(duì)日常小事的管控，將不敢腐的環(huán)境營(yíng)造出來，降低各類違規(guī)行為的發(fā)生概率[6]。最后，深度運(yùn)用信息技術(shù)。政府采購(gòu)審計(jì)工作過程中，要對(duì)海量的數(shù)據(jù)進(jìn)行整理和分析。特別是信息化時(shí)代的今天，數(shù)據(jù)類型、數(shù)量等呈現(xiàn)出不斷增長(zhǎng)的態(tài)勢(shì)，顯著加大了政府采購(gòu)審計(jì)的工作難度。如果依然沿用落后的數(shù)據(jù)處理模式，將會(huì)嚴(yán)重降低工作效率。因此，要在政府采購(gòu)審計(jì)實(shí)踐中深度、廣泛應(yīng)用大數(shù)據(jù)等現(xiàn)代化技術(shù)，更加高效的處理、分析各類數(shù)據(jù)，切實(shí)優(yōu)化政府采購(gòu)審計(jì)工作效果。此外，要定期培訓(xùn)審計(jì)工作人員，傳授先進(jìn)的信息知識(shí)，保證能夠適應(yīng)計(jì)算機(jī)審計(jì)的發(fā)展要求。

（四）優(yōu)化和創(chuàng)新審計(jì)方式

首先，20世紀(jì)八十年代提出了全過程審計(jì)理念，經(jīng)過數(shù)十年的變革和發(fā)展，目前審計(jì)理論已經(jīng)較為成熟，審計(jì)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)較為豐富。通過在政府采購(gòu)審計(jì)中推行全過程審計(jì)模式，能夠及時(shí)發(fā)現(xiàn)和消除政府采購(gòu)過程中可能出現(xiàn)的違法違規(guī)行為，促使事后審計(jì)的弊端得到解決。在具體實(shí)踐中，政府采購(gòu)項(xiàng)目立項(xiàng)論證階段內(nèi)即要開展審計(jì)工作，全面審查政府采購(gòu)論證的合理性，輔助申請(qǐng)部門對(duì)采購(gòu)計(jì)劃科學(xué)編制。同時(shí)，對(duì)政府采購(gòu)項(xiàng)目的實(shí)施過程進(jìn)行嚴(yán)格監(jiān)督，審查評(píng)標(biāo)專家和供應(yīng)商，將不符合要求的專家、供應(yīng)商等剔除掉。要對(duì)開標(biāo)過程進(jìn)行監(jiān)督，避免受人為因素的影響。產(chǎn)品接收階段內(nèi)，則要客觀評(píng)價(jià)政府采購(gòu)項(xiàng)目的效益性。其次，要依法公開政府采購(gòu)審計(jì)結(jié)果，將公眾監(jiān)督力量引入進(jìn)來，促使政府采購(gòu)工作的公開化、透明化等得到增強(qiáng)。要對(duì)政府采購(gòu)審計(jì)結(jié)果公告范圍、內(nèi)容等進(jìn)行明確，以便促使人民群眾能夠?qū)φ少?gòu)工作開展情況等及時(shí)深入了解。

結(jié)語

綜上所述，政府采購(gòu)審計(jì)是規(guī)范政府采購(gòu)行為的重要監(jiān)督手段，進(jìn)入新時(shí)期后，政府采購(gòu)審計(jì)的工作難度進(jìn)一步提升。為切實(shí)發(fā)揮政府采購(gòu)審計(jì)的職能作用，要結(jié)合政府采購(gòu)審計(jì)所面臨的瓶頸，從法規(guī)、人才、審計(jì)方式等多角度著手，不斷優(yōu)化政府采購(gòu)審計(jì)工作機(jī)制，切實(shí)提升政府采購(gòu)審計(jì)工作水平。