PPP財政風險管理研究

劉 楷 中國財政科學研究院

一、PPP財政風險的基本分析

(一)定義

要對PPP財政風險進行分析，必須充分認識財政風險。關于PPP財政風險，從不同的角度有不同的定義。以財政風險為側重點，其可以定義為客觀因素疊加政府在PPP領域財政行為的不確定性造成財政職能無法有效發揮，引致公共利益發生損失的可能性。以PPP的風險為側重點，其可以定義為政府方在參與PPP時阻礙政府通過PPP項目高效地實現財政職能的任何一種可能性。

綜合多種視角，筆者認為PPP財政風險可以這樣定義：在PPP項目的全生命周期過程中，政府因承擔責任或履行義務而產生的或可能產生的財政資源消耗造成財政職能無法有效發揮，引致公共利益發生損失的可能性。

(二)內容

從根源上講，PPP財政風險來源于政府在PPP項目中需要承擔的責任和履行的義務，主要有兩點，一是履行公共產品和服務的供給職能，二是履行合同約定。根據Hana的財政風險矩陣，共有四類PPP財政風險：直接顯性風險、或有顯性風險、直接隱性風險和或有隱性風險。該類劃分方法需要區分兩組概念。第一組是直接風險和或有風險，其區分標準是：是否為特定情況才會產生的風險。第二組是顯性風險和隱性風險，其區分標準是：是否為法律或合同規定的政府需承擔的責任而產生的風險。

就顯性風險而言，根據21號文①和10號文②，顯性風險包括股權投資、運營補貼配套投入和風險承擔。其中前三項都屬于政策規定的政府需要承擔的直接支出責任，屬于直接顯性風險。風險承擔的支出責任的形成與否，取決于風險事件是否發生。只有當政策或法律發生變動時，才會形成政府的支出責任，屬于或有顯性風險。

就隱性風險而言，在某些特定情況下，政府基于履行財政職能、保護公眾利益的考慮，或迫于利益集團的壓力，不得不承擔部分支出責任，這就構成了或有隱性風險。如社會資本方破產或無力繼續運營時，為了保護公共利益，政府會直接將PPP項目回購。此外，由于PPP項目具有復雜性和長周期性，因此，會有一些不可預見的因素，導致合同調整或重新談判，這就產生了額外的支出責任。若該類支出按照比較優勢原則本應由社會資本方承擔，但在項目操作的實踐過程中政府不得不追加支出，這就形成了直接隱性風險。

二、PPP財政風險管理現狀分析

PPP財政風險管理就是對PPP可能產生的財政風險進行充分的識別、防范和化解。它是防范化解重大風險的重要環節，是強化地方政府債務管理的必要舉措，也是PPP充分發揮財政職能的基本前提。

(一)PPP財政風險管理的內容

在我國PPP實踐中，PPP財政風險管理內容主要包括三部分：“兩評”和績效管理，其中兩評是指物有所值評價和財政承受能力論證。

物有所值評價(VFM)通過比較PPP和政府傳統采購兩種模式，評估采用PPP模式提供公共服務項目是否更為有效。有兩種評估方法：定性和定量評價。定性評價采用專家評分法，評分指標主要有兩種：基本評價指標(權重80%)和補充評價指標(權重20%)。評分時，每種指標都包含多個指標，每項指標都分為五個等級，對應相應的分數，最終評分≥60則可通過定性評價。定量評價則是在收集相關數據的基礎上，通過比較PPP值和PSC值的大小來判斷PPP模式能否降低項目全生命周期成本。其中PPP值是指PPP模式下政府方收支相抵余額的凈現值。PSC值又稱公共部門比較值，即政府傳統采購模式下全部成本的現值。若PPP值＞PSC值，則非物有所值，不能通過定性評價，若PPP值≤PSC值，則物有所值，可以通過定性評價。

財政承受能力論證則是對PPP項目的實施是否影響財政可持續性評估。主要分為四個步驟：1.明確PPP項目全生命周期的財政支出責任。2.對確定的支出責任進行計算和匯總。3.根據上述總結對財務承受能力進行評價，評估范圍包括財政支出和項目的行業和領域平衡性。4.公開相關信息，包括項目目錄、項目信息和跟蹤進度。

績效管理是對PPP項目的全生命周期中開展的績效目標和指標設置、績效監控、績效評價、結果應用等管理。績效管理對項目各個周期進行及時監控和評價，有利于政府決策。對于達到績效目標的項目，政府足額撥付預算資金。對于未達到績效目標的項目，政府在撥付財政資金時，就會選擇減少支付或不予支付。

(二)PPP財政風險管理方式

為防范PPP財政風險，我國主要采取了綜合信息平臺管理的方式，具體包括項目庫管理、機構庫管理、專家庫管理等。

項目庫管理主要包含四部分內容。首先，根據項目的不同階段，將項目庫分為兩類：項目儲備清單和項目管理庫，項目識別階段的項目包括在前者中，后者管理處于其他階段的項目。二是嚴格規范新建項目倉儲標準，“兩評”不合格的項目不準入庫。三是對入庫項目進行集中清理，其中明確要求未按規定開展“兩個論證”的項目，應予以清退。四是建立示范項目庫，對于運作程序規范、運營狀況良好且具有示范作用的項目，納入示范項目庫。機構庫管理是指依托綜合信息平臺建立一個咨詢機構的集合，為政府方提供包括“兩評”和績效管理在內的咨詢服務。專家數據庫管理是指建立專家數據庫，確保PPP相關項目評估等活動的公平公正、科學開展，防止出現PPP項目前期評審環節過于寬松而導致產生財政風險。

(三)我國存在的問題

一是缺乏針對性的法律法規。我國并未針對PPP專門進行立法，在實際操作過程中，多是參考其他領域相關法律進行處理，且這些法律并沒有針對PPP做出具體規定。但PPP參與主體較多，操作流程復雜，具有很強的綜合性，在對PPP財政風險進行管理時經常會出現法律不適用的狀況，既增加了不必要的工作環節和成本，也加大了風險發生的可能性。此外，由于目前已有的政策法規層級較低，且沒有對PPP項目要件進行精確界定，實踐中出現了PPP異化現象，明股實債、保底承諾等以PPP的名義進行變相融資的項目頻出。

二是風險管理內容有待進一步科學化。在財政承受能力論證方面，10%紅線在實際測算過程中存在很大的不確定性，容易使地方政府出于當前利益最大化的目的將財政風險向未來轉化。具體操作有兩種：一是通過忽略日常維護等支出責任有意識地減少預算安排中的支出責任；二是通過有意識地放大增速增加一般公共預算支出規模。在物有所值評價方面，目前我國主要使用定性評價，采取專家組評價的方式。該方式主要受人為主觀因素影響，不確定性較大。在定量評價中，我國相關技術有限，缺乏相關數據進行參考，計算的PPP值和PSC值與實際水平尚有較大差距，有待進一步優化。

三是風險管理方式有待優化。目前，我國PPP財務風險管理主要是基于項目數據庫管理，行政化色彩濃厚，降低了項目運行效率。設置項目庫的最初目的是建立統一的信息統計平臺，但在實施過程中逐漸演化為管理者，項目需要經過層層審批和反復修改，延長了項目流程，增加了項目環節，大大降低了項目的實施效率。

三、PPP財政風險管理的國際經驗借鑒

(一)英國

英國PPP模式應用較早，在PPP財政風險管理方面經驗豐富。一是英國相關法律法規體系較為完善。在法律層面，英國沒有專門針對PPP展開立法，而是在《政府采購法》、《公共合同法》等通用法律中規定了私人資本進入公共基礎設施領域的準入規則及篩選標準。在法規指引層面，既有《公共財務管理》規定政府的財政原則，又有細項規范性文件如《PFI/PPP采購和合同管理指引》對具體操作細節進行規范。二是建立完善的風險評價制度。在長期實踐中，英國已經形成了標準化的“物有所值”評價程序，可以確切的評估項目價值，為有效防控財政風險提供了基礎性條件。三是建立了明確的項目風險分配機制。項目經營風險一般由私人部門根據有關信息自行承擔，政府不會采用補貼和提前付費的形式為私人資本降低風險。政府僅根據PPP合同承擔固定的成本，面臨的或有風險較低。

(二)澳大利亞

澳大利亞的PPP模式應用在世界處于領先水平，在PPP財政風險管理措施方面也具有較強的借鑒意義。一是設立專門的PPP管理機構，即澳大利亞基礎設施局(IAU)，負責管理和審批全國的PPP項目，并制定相關政策滿足需求。二是構建嚴格的審計和績效評價機制。以維多利亞州為例，維多利亞審計署對本州內所有的PPP項目進行審計和績效評價，并將最終結果向州政府報備。三是形成公開透明的信息披露制度。一方面，按照澳大利亞會計準則理事會的規定，PPP合同的政府簽約部門必須提供一份材料，對其合同期內資產和債務安排進行說明。另一方面，要求披露項目合同信息。以維多利亞為例，維多利亞PPP中心參與的所有項目合同必須在融資計劃完成后三個月內公布，所有人均可查閱合同細節。

四、完善PPP財政風險管理的建議

(一)建立完善的PPP法律法規制度體系

短期來講，一是要協調各部門之間的法規政策，避免政策打架的現象發生。二是對相關法規政策進行實施效果評估并及時做出調整，對實施效果好的政策加以堅持，實施效果差的政策及時叫停加以改進。三是針對PPP異化現象出臺新的法規政策進行嚴格管理，如采取相關政府部門一定期限內不得新上PPP項目，與官員績效考核體系掛鉤等手段嚴禁明股實債、保底承諾等以PPP的名義進行變相融資的現象出現。

長期來講，應當針對PPP進行專門的立法。具體包括以下步驟：首先在國家層面進行全局化的PPP立法，對PPP項目實施界限、政府的審批權限、流程管理、整體合同框架、風險分擔機制和退出機制進行明確規定。其次，建立一個全國性的PPP法律政策解釋機構，由全國人大授權，及時收集和處理PPP實施過程中出現的問題，為法律的調整構建緩沖期，提高整體運行效率。

(二)改善PPP財政風險管理內容

短期來講，在財政承受能力論證方面，繼續改進10%紅線。具體操作包括：1.對PPP操作中隨意增加一般公共預算支出規模的行為，進行嚴格監察，發現后根據實際情況嚴肅處理，包括但不限于處分責任人、一定期限內不允許地方新上PPP項目等措施。2.建立分項目類別的支出責任表，對各類項目主要支出方向進行列示，根據此表對各項目預算安排中的支出責任進行篩查。在物有所值評價方面，微調定性評價。具體操作為：1.嚴格規定定性評價和定量評價兩種評價均通過才可視為通過物有所值評價。2.嚴格審查參與定性評價的專家資格，實行動態退出機制，對于所有有資格參與評審的專家實行全國統一信息平臺管理，及時全面披露相關專業信息。3.利用大數據、云計算等新技術提升企業競爭力技術水平定量評價，逐步增加定量評價在實際操作中的質量和比重。

長期來講，在財政承受能力論證方面，引入新的評價指標，不僅要從財政支出角度出發，還要綜合考慮財政收入、負債率、償債能力等多種存量因素，建立更加全面的評價指標體系，并通過科學測算賦予不同指標的適度權重。在物有所值評價方面，從定性評價轉向定量評價，提高風險定量分析技術，從風險識別、風險分配、風險量化等角度不斷完善風險分析方法，提高定性評價的科學性和準確度。在績效評價方面，對13號文(同上)的實施效果進行定期評估，在動態評價的基礎上不斷完善評價方法和內容，逐步完善PPP項目全生命周期績效評價，全面防范PPP財政風險。

(三)優化PPP財政風險管理方式

短期來講，一是完善項目庫管理的方式。在保證嚴格防控PPP財政風險的基礎上，減少其行政化色彩，把項目庫管理重點放在提高PPP項目質量、運行效率上，避免重復審批、反復修改等狀況的出現。二是劃清中央和地方政府PPP財政風險管理的事權界限。中央政府負責識別、監控和防范全國性PPP財政風險，如對全國PPP項目整體支出責任絕對值和相對值的宏觀性把控等。地方政府負責識別、監控和防范地方性PPP財政風險，例如，審查PPP項目各階段的財務風險等。

長期來講，應當建立完善的PPP財政風險信息披露管理方式。具體包括：1.緊抓PPP項目中后期的信息公開工作，借鑒其他國家的相關經驗，對中后期的信息公開特別是財政風險管理的信息公開高度重視，嚴格管理。2.將PPP的財政支出責任納入向人大報告、審批的范圍，并將每年的PPP財政風險管理狀況以報告形式向社會公開，接受社會監督。3.對財政風險較大的項目進行單獨信息披露。尤其是對其財政支出責任、支出過程、支出結果以及財政風險管理標準進行重點披露，并分析其是否對相關政府部門財政職能的有效發揮產生影響。

注釋：

①21號文指《政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引》財金〔2015〕21號。

②10號文指《關于推進政府和社會資本合作規范發展的實施意見》財金〔2019〕10號。