淺談行政事業單位內部控制評價

董鳳全 鄒城市財政局

近年來，由于經濟社會的發展和反腐倡廉工作的不斷推進，我國政府越來越重視行政事業單位的內部控制和財政監督。財政部于2014 年1 月1 日實施的《行政事業單位內部控制規范(試行)》將單位內部控制的客體界定為單位經濟活動的風險，正式把行政事業單位內部控制納入政府管控的范圍。明確要求行政事業單位要加強內部控制建設，遵循全面性、重要性原則，實施內部控制業務全覆蓋，加強內部控制評價在內部控制中的查缺補漏、救過補闕的作用。不過，由于我國行政事業單位內部控制評價工作起步較晚，完善內部控制評價內容，建立健全的內部控制指標體系是一個不斷持續改進的過程。

一、實施內部控制評價的意義

(一)內部控制評價可以改善內部控制治理體系，保證內部控制的有效實施

單位應該定期對內部控制體系設計與運行的效率和效果進行全面評價，通過評價可以分析內部組織架構是否科學，權責分配是否合理，機制運行是否安全、職能是否交叉、內部控制制度是否規范，不相容職務是否分離。一旦發現組織架構設計和組織形式存在缺陷的，應及時優化調整，從而促進內控體系的不斷完善，為有效實施內部控制提供科學有序的制度保障。

(二)內部控制評價可以完善單位內部控制內容，有效防范舞弊和預防腐敗

內部控制作為一個單位經營管理的“防火墻”和“報警器”，對規范行政事業單位經營管理、財務管理和預防腐敗現象的發生確實起到了很好的促進作用。根據“木桶效應”原理，每個單位在業務進行中都有自己的短板和薄弱的地方，既有體制的缺陷也有執行者職業道德方面的缺陷，通過開展內部評價工作可以對內部控制的內容進行規范和完善，對存在的風險缺陷進行評估分析界定，也可以提前對新的風險進行預警，把風險控制在可承受范圍之內，從源頭堵上滋生腐敗的漏洞，有效防范舞弊的發生。

(三)內部控制評價可以通過提供有效的評價報告，提升政府公信力和公眾形象

單位開展內部控制評價，要在評價結論的基礎之上，出具有效的內部評價報告，通過對報告的內容和結論進行分析，及時發現內部控制建設工作中存在的問題，可以進一步查找內部控制的缺陷，不斷完善內部控制建設，提高內部控制建設的有效性，提高政府公信力。通過內部控制評價報告的對外披露，一方面可以提升單位人員的內部風險意識，另一方面可以把單位內部控制情況、治理效果公之于眾，更好的接受社會監督，增加了公眾的認可度，提升了社會形象。

二、內部控制評價的主要內容

(一)單位層面

1.內部控制組織架構設計情況。單位應當建立內部控制職能部門或者確定內部控制牽頭部門，可以是工作組也可以是專職專崗，負責組織協調單位內部控制工作。明確財會、基建、資產管理、審計各關鍵職能部門的職責權限，保證各機構之間權責清晰分工明確，確保機構不重疊，職責不交叉，不相容職務相分離。

2.單位工作機制的運行情況。單位決策成員、投票表決機制、決策事項的貫徹與監督是否規范，有沒有設置合理的決策程序，審批流程是否妥當，各崗位職責權限是否清晰，特別應當明確單位領導班子集體決策的重大經濟事項的金額和范圍。決策的記錄和結果有沒有妥善保存，會議紀要是否完備，檔案管理是否合理。有沒有建立工作人員的培訓、輪崗等機制，工作人員專業知識是否過硬，職業道德修養是否過關。

3.內部控制制度的建設情況。規章制度全面適用，所有業務全部覆蓋，更新完善及時有效，執行落實嚴格到位，發現風險及時報警。評價會計制度是否健全、審批檢查制度是否嚴格、內部審計制度是否有效、職責分工是否明確等。

(二)業務層面

1.預算管理情況。預算目標是否合理可行，預算編制是否科學，內容是否全面，信息是否真實完整，各部門之間信息溝通是否到位，預算編制與資源配置是否相結合，對于超預算和預算外事項有沒有及時調整預算，是否重新履行嚴格的審批程序。

2.收支管理情況。預算單位收入是否實現歸口管理，經辦人是否及時的向財務人員提供齊全的原始憑證，財務人員是否根據會計及時性原則及時確認計量，不能由一人管理單位票據和印章。支出的業務是否經過單位各級領導審核，重大支出事項是否符合集體表決和聯簽制度，發票合同是否符合規定，支出標準是否符合相關文件的規定等。

3.政府采購管理情況。政府采購內容和范圍是否和預算安排相匹配，招標文件是否合規，合同簽訂是否及時合理，驗收是否規范，有沒有以化整為零的方式避開公開招標，招標的一系列資料是否齊全，合同的內容是否與業務相符，驗收過程是否嚴禁，驗收結果有沒有相關責任人簽字蓋章，檔案的保管與驗收要執行崗位分離制度。

4.資產管理情況。資產管理要明確責任實行歸口管理，建立資產的記錄和保管制度，不定期的對資產進行抽查盤點，做到賬實相符。資金業務要滿足不相容崗位相分離制度，不要一個人兼職出納和會計。單位銀行賬戶不要對外出租和出借。單位管人員應當不定期抽查盤點庫存現金、核對銀行存款余額。加強固定資產的管理，建立卡片賬，設置固定資產臺賬，嚴禁超標配置資產，定期對固定資產進行盤點，對賬實不符的情況進行及時處理。

5.建設項目管理情況。是否按照概算進行投資，項目立項設計是否合理，是否進行充分的科學論證，重大項目是否邀請有關專家咨詢參謀，有沒有履行相應的招標手續，招標過程有沒有存在串通、“暗箱操作”等舞弊行為，是否存在截留、擠占、挪用項目資金的情況，是否對項目實施進度進行跟蹤管理，是否對項目的實施結果進行有效評價和考核。

6.合同管理情況。合同的格式是否符合規范，內容是否和實際業務相符合，責任是否明確，付款方式是否清晰，附件是否齊全，有沒有建立合理的糾紛協調機制。

三、內部控制評價的程序和方法

(一)設置內部控制評價部門

單位可以授權內部審計部門或者設立專門的機構作為內部控制評價部門，內部控制人員具有職業道德修養和專業勝任能力，能夠獨立有效的對內部控制的設計和運行進行監督和評價。

(二)制定評價工作方案

根據單位的實際情況和管理要求，制定科學合理的評價方案，經單位領導班子成員批準后實施。評價方案要包括評價主體，主要內容，指標體系，人員組織，進度和經費安排等相關內容。指標體系的設計要遵循全面性、重要性、層級性、適應性的原則。筆者認為，根據上述內部控制的主要內容，結合2016 年制定的《行政事業單位內部控制基礎性評價指標評分表》，內部控制評價指標體系應根據單位層面和業務層面評價的內容進行分設一級和二級指標，單位層面一級指標主要有內部控制組織架構設計情況、工作機制運行情況、內部控制制度建設情況、不相容崗位職責分離情況；業務層面一級指標一般包括預算管理、資金管理、工程項目管理等。二級指標一般為2—3 個，比如預算管理指標下面可以分設預算編制情況、預算執行差異率兩個二級指標。這不僅符合現有規范的要求，也使評價活動有據可依。

(三)組成評價工作小組

單位要挑選具有內部控制評價相關知識的專業人才組成內部內部控制評價小組，對于重點評價領域，可以聘請第三方機構相關專家參與評價。實施評價前，小組成員要熟悉評價流程和相關制度，并進行專門的培訓。

(四)選擇合適的評價方法實施評價

行政事業單位內部控制的評價方法主要采用定性與定量相結合的方法。定性評價方法主要包括個別認定、實地查驗、抽樣和比較分析法，通過對內部控制設計和運行的有效性進行檢查測試，記錄相關檢查結果，形成工作底稿。定量評價方法則是借助于數學模型，利用專家的經驗或個人的知識，對指標的收集數據根據性質和重點程度賦予不同的權重，通常包括層次分析法、均方差法、主成分分析法等。

(五)編制評價報告

內部控制評價部門以匯總的評價結果和認定的內部控制缺陷，結合內部控制情況，按照財政部統一下發的內部評價報告格式編制內部評價報告，經單位負責人審批后對外報送。在編制內部控制評價報告時，應當以客觀、準確的數據完整反映單位內部控制建設的情況，更好的發揮行政事業單位內部控制建設的監督作用。

四、結語

總之，行政事業單位內部控制評價是對內部控制設計和運行的有效檢驗，既可以防微杜漸防患于未然，又可以提前應對未來不確定性風險，對于完善內部控制建設有著至關重要的作用。單位在內部控制評價過程中，要結合實際情況，根據現有評價體系，建立屬于自己的一套評價模式，以“兵來將擋、水來土掩”的態度，推動內部控制評價體系建設持續完善。