東豐縣耕地后備資源調查評價研究

李先

吉林省國土資源調查規劃研究院，吉林 長春 130061

0 引言

耕地是重要的自然資源，是人類賴以生存和發展的基礎，同時也是國家糧食安全和經濟有序發展的基本保障。耕地后備資源是耕地的重要儲備庫，是耕地總量動態平衡、“占一補一”的重要保證。

1 研究區概況

東豐縣位于吉林省中南部，地理位置東經125°26′～125°50′，北緯42°18′～43°14′之間。東、南與梅河口毗鄰，西、南與遼寧省清原縣相接，西與東遼縣、遼寧省西豐縣以山為界，北與伊通縣、磐石縣隔河相望。

東豐下設12個鎮、2個鄉，其中有1個少數民族鄉。總面積2 523.68 km2(圖1)，年平均氣溫4.2 ℃，年平均降水量為665.2 mm。

圖1 東豐縣行政區劃圖Fig.1 Administrative division map of Dongfeng County

2014年東豐縣全縣地區生產總值172.31億元，人均生產總值4.30萬元，全社會固定資產投資 133.01億元。全市呈現出經濟持續增長、人民實惠增多、城鄉環境改善、社會和諧穩定的良好局面。

2 耕地后備資源調查評價

(1)調查評價對象：耕地后備資源調查評價對象不是區域內所有土地，是指可開墾土地、可復墾采礦用地兩大類和新增耕地[1]。

調查評價技術路線和方法：按照自然資源部《全國耕地后備資源調查評價技術規定》《全國耕地后備資源調查評價工作方案》《農用地質量分等規程》和《全國耕地后備資源調查評價技術方案》和各地區具體實施細則(吉林省自然資源廳《吉林省土地資源調查評價實施細則》)要求，根據已掌握的土地資源利用狀況和水資源供給的情況，內外業結合，以東豐縣土地利用現狀圖為工作底圖，先在室內根據土地詳查及土地變更調查資料在工作底圖上鉤繪圖斑并填寫可開墾土地和可復墾土地調查表格，再進行實地調查，最后將調查表的內容輸入計算機并進行匯總。調查的同時，根據耕地后備資源所處位置和環境狀況、供水情況及土壤條件等因素，進行耕地后備資源土地適宜性綜合評價[2]。

(2)調查評價指標：依據《全國耕地后備資源調查評價技術方案》，并結合東豐縣耕地資源基本情況，分別從氣候條件、立地條件、生態環境、區位指標等方面選擇評價指標，具體11項評價指標。詳見表1 耕地后備資源不宜耕評價指標表[3]。

表1 耕地后備資源不宜耕評價指標表

(3)調查評價方法：采用自然適宜度系數來衡量耕地后備資源開發的適宜程度，自然適宜度系數的計算是根據耕地后備資源不宜耕的11個評價指標和重要性進行權重設置，將不同圖斑的評價指標與權重相乘，最終得到耕地后備資源圖斑的宜耕評價結果。自然適宜度系數越大，表示耕地后備資源開發適宜程度越高，開發難度就越小，可規劃為近期重要開發區；自然適宜度系數越小，適宜程度越低，開發難度就越大，可規劃為中期或遠期開發[4]。

耕地后備資源重點開發區應是區域內部最適宜進行耕地后備資源開發的重點區域，生態環境現狀良好，開發基礎與開發條件好，開發優勢度好，開發強度高，進行開發不影響區域生態環境質量與生態功能。

耕地后備資源允許開發區是區域內部較適宜進行耕地后備資源開發的區域，生態環境現狀穩定，沒有明顯的生態環境問題，開發強度適中，耕地后備資源的開發對區域主體生態功能的發揮沒有明顯的負面影響。

耕地后備資源限制開發區是區域內部勉強可以進行耕地后備資源開發的區域，具備必要的開發基礎與開發條件，但是這些區域生態環境具有一定的敏感性與脆弱性，其開發易導致生態環境退化。雖然這類地區可以進行耕地后備資源的開發，但是需要對開發方向和開發強度進行限制，以防出現生態環境退化問題。

耕地后備資源禁止開發區是區域內部不適宜進行耕地后備資源開發的區域，主要包括具有重要生態功能的區域、對區域生態安全格局具有關鍵作用的區域、生態環境非常敏感或脆弱的區域等。

3 調查評價結果分析

3.1 耕地后備資源類型

東豐縣耕地后備資源涉及到其他草地(043)，內陸灘涂(106)，采礦用地(204)和裸地(127)四種地類，共有2 799個圖斑，總面積2 215.08 hm2。根據調查評價結果，目前宜耕的可開墾和可復墾土地共涉及圖斑1 314個，面積為786.32 hm2，占可開墾土地總面積的35.50%，主要類型為其他草地、內陸灘涂和裸地。其中其他草地面積為400.43 hm2，面積最大，涉及695個圖斑，占宜耕可開墾土地面積的51.44%，其次為內陸灘涂，共計283.58 hm2，涉及圖斑391個，占宜耕可開墾土地面積的35.72%；其余為裸地，涉及圖斑226個，面積分別為96.08 hm2，占宜耕可開墾土地總面積的12.06%，采礦用地面積為6.23 hm2,面積最小，涉及圖斑2個，占宜耕可開墾面積的0.78%(表2，圖2)。

圖2 東豐縣宜耕土地構成圖Fig.2 Composition of arable land in Dongfeng County

表2 東豐縣宜耕的可開墾和可復墾土地結構表

由此可以看出，東豐縣宜耕可開墾土地主要類型是內陸灘涂和其他草地，二者面積合計為684.01 hm2，占可開墾土地總面積的87.16%，其余合計所占比例僅為12.84%。

3.2 宜耕可開墾耕地后備資源的空間分布及特點

從全縣宜耕的可開墾土地總量分布上看，橫道河鎮分布最多，占全縣可開墾土地總面積的23.08%，其次是黃河鎮、大陽鎮和小四平鎮，分別占可開墾土地總面積的11.80%、9.21%和9.11%，猴石鎮可開墾土地面積最少，只占到全縣可開墾土地總面積的0.91%，其次是大興鎮，占到2.19%(圖3)。

圖3 東豐縣宜耕的可開墾土地分布圖Fig.3 Distribution map of arable land in Dongfeng County

3.3 可復墾耕地后備資源

東豐縣共有采礦用地圖斑154塊，總面積534.28 hm2。根據調查評價，目前東豐縣宜耕的可復墾采礦用地共涉及圖斑2個，面積為6.23 hm2，占可復墾采礦用地總面積的2.31%，主要類型是廢棄的磚瓦窯和采石采砂場。

4 耕地后備資源開發利用的建議

4.1 耕地后備資源開發利用的思路

(1)梯次開發，系統規劃：依據耕地后備資源的質量、開發的難易程度和開發的經濟、技術投入和成本回收的年限及基層的參與積極性，梯性、有序開發，編制土地整治規劃，詳細設計項目區、開發的重點工程及生態效益、社會效益和經濟效益，為科學合理開發耕地后備資源提供指導[5]。

(2)立足地方，分而治之：東豐縣的耕地后備資源在空間上分布不均衡，應根據區域耕地后備資源開發的方向與強度，生態保護區、生態脆弱區、基本農田保護區和城鎮建設重點區的空間分布，確定重點、允許、限制和禁止耕地后備資源開發區的類型[6]。

(3)健全制度，多元投資：東豐縣近七年都進入全國百強縣，經濟增長速度和人均GDP列全省前列，應充分利用這種優勢，拓寬投資渠道，鼓勵多元投資者對耕地后備資源進行適度規模的開發；同時要保護其投資效益的穩定性。這就要求一方面投資者經營期間的土地使用權應得到嚴格保護；另一方面，在國家規定的農用地使用權限30年的基礎上，允許有經營權的開發者可在任何時刻申請提出延長續用30年或更長，國家、集體無特殊原因不得阻止。這樣就會形成投資者在開發使用一定期限后形成投資激勵機制，對耕地后備資源的開發利用行為長期化。建立完善的耕地后備資源土地權屬制度，促進農村土地的合理流轉，壯大農村集體經濟，改變目前農村集體經濟薄弱的局面。

(4)適時監測，信息管理為適時適地對耕地后備資源進行監管，應建立定點采樣監測制度，監測具體地塊和圖斑上的耕地后備資源的質量變化，對已開發、已復墾和待開發、待復墾的土地建立空間數據庫和屬性數據庫，進行數據庫分析，得到質量變化、對周邊生態環境的影響、土地經營規模、對糧食產量的影響、不同經營規模對土地整治的要求和不同土地流轉對耕地經營模式的影響，進而提出適合該區域的管理和開發模式。

(5)創新模式，提高質量：根據縣域內地域差異，存在限制因素的差異，研發創新開發模式，比如經濟相對落后的鄉鎮，應屬于“農業生產條件與扶貧開發”區域，申報重大項目區，爭取國家資金、地方配套和民間投資共同開發，實現生態安全和生產安全。在經濟相對發達、耕地后備資源類型開發難度相對小的鄉鎮，開發的主要任務是建設高產穩產基本農田，確保糧食安全，延長產業鏈條，促進本地區的經濟發展和城鎮化水平。

4.2 耕地后備資源的開發格局

(1)東豐縣近期重點開發區 ，即耕地后備資源重點開發區。

東豐縣域中部為近期重點開發區，該區包括黃河鎮、二龍山鎮、東豐鎮和南屯基鎮。該區耕地后備資源面積為263.46 hm2，占全縣耕地后備資源面積的33.51%。

開發利用的有利條件：該區地勢相對較低，地形單元相對比較完整，河谷和臺地所占比重較大，地形坡度小，土壤有機質含量較高，區內有多條河流為灌溉提供了充足的水源，有利于后備土地資源的開發。

開發利用的限制因素：區內白漿土分布面積較大，而且排水條件不暢。在開發利用過程中應注意改善土壤結構和排水條件，提高土壤肥力。

(2)東豐縣中期開發區， 即耕地后備資源允許開發區和耕地后備資源限制開發區。

縣域南部為中期開發區，該區包括小四平鎮、大陽鎮和橫道河鎮。該區耕地后備資源面積為325.55 hm2，占全縣耕地后備資源面積的41.40%。

開發利用的有利條件：區內主要灌溉水源為橫道河和梅河，灌溉條件較好，農業基礎設施較好。

開發利用的限制因素：該區林地面積較大，且大部分屬于國有林場，地形單元相對比較破碎，丘陵所占比重較大，地形坡度較大，耕作便利度低。土壤質地粗，以礫、砂質土壤為主。開發利用中應避免陡坡開荒，減少水土流失。

(3)東豐縣遠期開發區，即耕地后備資源禁止開發區。

縣域北部為遠期開發區。該區包括那伯丹鎮和沙河鎮，耕地后備資源面積為48.55 hm2，占全縣耕地后備資源面積的6.17%。該區域耕地后備資源相對較少，成片開發難度較大。

4.3 “不穩定耕地”利用對策

為了加大生態公益林建設，控制性地保護好城鎮飲用水源區、重點水源涵養區等重要生態功能區，保障各類生態功能用地，對于“不穩定耕地”應分而治之。

第一，東豐縣屬東部長白山與西部松遼平原的過渡地帶，伊通河從北向南流經本縣，因此，東豐縣在整個區域中的生態地位非常重要，尤其是在水環境形勢日益嚴峻的今天，保證本地區生態環境的質量對區域生態功能的發揮具有十分關鍵的作用；但是，由于受到經濟利益的驅使，大量林地被開墾為耕地，尤其是坡度10°以上的低山丘陵區坡地和山地上被開墾的林地，破壞了生態系統水源涵養功能的發揮；同時，林地的開墾還容易引發嚴重的水土流失問題。因此，必須實施退耕還林。

第二，位于河道泄洪區內的不穩定耕地，由于其農業生產的穩定性差，且阻礙了河道行洪，造成了嚴重的安全隱患。這部分耕地應逐步實施退耕。

第三，為維護社會穩定和現耕地使用者的利益，需要退耕的不穩定耕地應根據耕地所在區域的生態功能重要性進行分級，分階段實施退耕還林工程。在實施退耕之前，仍按耕地管理、對待，享受糧食直補等有關補貼政策。

第四，作為吉林省主要林區之一，東豐縣應該將耕地退耕還林工程與人工林建設工程結合起來，有針對性的退出生態補償政策以引導農民將耕地逐步轉換為兼具生態效益與經濟效益的人工林或商品林，一方面可以解決不穩定耕地的處理難題，另一方面也可以提高農民的生產積極性。