公共圖書館法人治理結構的實踐研究與經驗啟示

文/廣東省立中山圖書館 李德蘭

一、法人治理改革的意義

“法人治理結構”的概念最早來源于國外企業治理，是現代企業制度的核心內容，目的是在企業所有權和控股權分離的前提下，均衡企業股東、董事、管理層及監督層之間的利益關系，形成權力制衡機制，讓相關方都能參與企業運行管理。國內事業單位中的相關概念最早由中央編辦2005年頒布的《事業單位登記管理暫行條例實施細則》提出：“申請事業單位法人設立登記的單位，應當具備下列條件：……（二）有規范的名稱和組織機構（法人治理結構）。”從此，拉開事業單位從傳統“管理”向“治理”轉變的序幕。

國內很多從事行政管理、體制改革學者認為，建立法人治理結構能有效推進事業單位改革。特別是在文化服務領域，公共圖書館作為公益一類事業單位，為保證其能長期保持公共文化服務的活力和創造力，必然要推動其體制機制不斷創新，通過法人治理結構改革促使公共圖書館持續變革，以解決圍繞事業發展過程中的各種問題。

二、公共圖書館法人治理改革的現況

（一）改革的歷程。國內公共圖書館進行法人治理結構改革可以分為三個階段：第一階段為起步探索階段，2007年開始，以深圳圖書館、成都市成華區圖書館等5家市級、區級圖書館為代表進行了改革的先行探索。第二階段為試點改革階段：2014年8月，原文化部在省級公共文化機構中啟動了法人治理結構建設的試點工作，選取了浙江圖書館、廣東省博物館、重慶文化館等10家公共文化機構作為試點單位。第三階段為縱深推進階段：總結試點經驗。2017年，中宣部、文化和旅游部等七部委出臺了《關于深入推進公共文化機構法人治理結構改革的實施方案》，其后《中華人民共和國公共文化服務保障法》《中華人民共和國公共圖書館法》相繼頒布實施，指出在公共圖書館的法人治理結構改革中，吸收有關方面代表、專業人士和社會公眾參與，是新時代公共圖書館激發管理體制活力的重要方向。

（二）改革的情況。截至2020年8月，通過新聞媒體、各省級以上公共圖書館網站等公開途徑獲知，全國包括國家圖書館在內的31個省級以上公共圖書館中，有19家成立了理事會，占總數的61.29%。

各省份公共圖書館建立理事會的情況大相徑庭。廣東省自2007年就積極投身到公共圖書館法人治理結構改革浪潮中。根據廣東省文化和旅游廳2020年6月公布的《公共文化機構法人治理結構改革統計》，廣東省141個縣級以上公共圖書館中，已有71個公共圖書館組建了理事會，占全省公共圖書館總數的50.35%，25個地市級以上公共圖書館基本已完成組建理事會。河北省設有173個縣級以上公共圖書館，直至2019年末，13個地市級以上公共圖書館僅有7家成立了理事會，而作為河北省省級圖書館的河北省圖書館至今沒有成立理事會。由此可見，在相同的政策背景下，各省市公共圖書館進行法人治理結構改革的主要動力還是來自上級主管部門。

（三）改革的核心。建立理事會制度，是公共圖書館進行法人治理結構改革的核心內容。圖書館理事會的定位，相關制度的設計，權力制衡機制的搭建，都是法人治理結構優質高效運作的構成要件。

2012年中央編辦印發的《事業單位章程示范文本》，為公共圖書館建立理事會制度提供了基本框架，明確了事業單位法人治理結構各相關方，包括舉辦單位、理事會、管理層的權責：上級主管部門是舉辦單位，其負責組建理事會并委派、聘任理事；理事會則是公共圖書館的決策機構和監督機構，需接受舉辦單位領導并向其報告工作。

2017年通過的《民法總則》第八十九條也規定：“事業單位法人設理事會的，除法律另有規定外，理事會為其決策機構。”

也就是說公共圖書館理事會負責確定圖書館的發展戰略和發展規劃，行使重大事項決策權和監督權。由圖書館領導班子組成的管理層是理事會的執行機構，負責圖書館日常管理工作和日常運營，并接受其監督。

政府和社會公眾代表理事的加入重在體現社會各界參與和監督管理，確保圖書館的公益屬性，有利于提高圖書館作為公益事業單位的透明度和公信度，形成權責分明、機制靈活、監管有力的創新管理體制，圖書館可持續發展堅實的后盾。

（四）改革的內涵。公共圖書館成為法人治理結構改革的過程中，最關鍵是明晰理事會的決策者角色，減少來自上級主管部門的行政干預和直接管理，明確圖書館的功能和屬性，進一步激發圖書館員工作的積極性和主動性。同時通過把非圖書館工作人員吸納到理事會中去，以擴大參與重大事項決策及監督圖書館運營的人員范圍，以此提高公共圖書館的運作規范化程度，確保其公益服務的效能水平。通過明確決策層與管理層，即理事會與圖書館領導班子的職責權限，以制度來確定領導班子的權力范圍，利用理事會來確保公共圖書館的公共服務效能。

三、理事會運行難點分析

（一）管理體制不完善。在現行的事業單位管理運行體制下，公共圖書館作為公益一類文化事業單位，除了行政管理受上級主管部門監管，日常運行事務也受其指揮。如：理論上，建立理事會后，圖書館的館長應由理事會任命，實際上卻仍是由上級主管部門按照黨政領導干部選拔任相關工作規定產生。特別在公共圖書館實際工作中的人財物分配及管理方面，理事會難以真正地發揮其決定作用。所以，理順上級主管部門與理事會兩者間的權責關系，仍是改革過程中的核心問題。

（二）配套措施不完備。在法人治理結構改革過程中，政府是主導者和倡導者，但對于原有的權力能夠放權到什么程度，并沒有出臺相關配套政策。公共圖書館目前遵循的制度中，議事權、人權、財權仍主要集中在上級主管部門手中，理事會無法充分發揮決策職能，變相成為一個議事機構，體現不出事業單位法人治理結構與傳統管理模式的不同。

（三）理事履職熱情不高。在目前的政策下，公共圖書館不能給理事會理事發放薪酬津貼，理事的履職完全依靠本人的責任心和奉獻精神。理事中的社會理事和本館理事是經個人報名，再由職工代表大會選舉產生，其多數對圖書館抱有熱愛之情，履職議事熱情較高。但政府委派的理事，因本職工作繁忙，同時難以把控本職身份及社會兼職的關系，經常會以各種理由缺席理事會會議，或委派代表出席會議，其委派的代表一般不對表決之事發表任何意見或建議。

（四）監督機制不健全。目前對公共圖書館的監督主要來自上級部門及審計部門，監督包括每年度的事業單位法人年審，財務資金的使用情況審計，均是側重使用結果的核查，但缺乏圖書館內部運行情況的監督，如“三重一大”制度的落實情況缺乏有效監管。特別是在建立理事會制度后，因理事會的運行不涉及具體事務，各上級部門對其沒有約束效力，只有主管部門不時調研了解理事會運作情況，其大部分時間基本處于沒人管的真空狀態。

四、工作建議

（一）明確黨的領導作用。公共圖書館的《章程》中應該明確黨建工作內容，設置“黨的領導”章節，以確保理事會始終處在黨的正確領導之下。如明確黨組織在重要工作環節中的權責范圍，涉及圖書館穩定發展或重大改革的決策、與干部職工密切相關的重要人事工作項目、涉及大額資金使用的項目安排等事項，均需由圖書館黨組織研究后，再提交理事會審議。

明確“雙向進入、交叉任職”的配備方式。從黨管干部的原則考慮，對理事會的重要成員，如理事長等主要負責人，可明確要求由中共黨員擔任，其他理事必須擁護中國共產黨的領導，以保證理事會的決策與黨的方針政策路線一致。

（二）設置獨立監事。設置監事會或獨立監事，由社會公眾擔任，承擔不受薪的純公益職務。這既是貫徹落實七部委28號文關于“設立監事會作為監督機構”的要求，也是增加社會公眾對公共圖書館運營情況的監督渠道。由專業人士擔任監事，能對理事會決策，圖書館公益服務展開情況、財政撥款使用情況，以及圖書館執行理事會決議情況等進行有效監督。一方面能規范理事會運作，另一方面能向理事會反饋圖書館運行狀況，從而完善法人治理組織架構。

（三）發展專業委員會。隨著圖書館理事會運作日益規范化和制度化，專業委員會的建設顯得越發重要。根據目前已有圖書館專業委員會的運作來看，其在輔助理事會決策、能擴大法人治理結構改革知名度等方面起到重要作用。所以，根據工作特點設置相應的專業委員會，組織開展各類具有專業性質的活動，能推動圖書館的資源建設、陣地服務、閱讀推廣、社會影響等方面更好地發展。

（四）規范理事會管理運行。重要信息披露是政府對事業單位的工作要求。在實際工作中，為了加強理事會運行的制度保障，可建立公共圖書館章程的配套制度，如圖書館年度報告辦法、信息公開辦法等，每年定期通過圖書館官網、新聞發布會等形式向社會公眾發表圖書館財務收支情況、公共服務效能數據、領導班子述職報告等材料，以維護公眾知情權，并接受社會監督，從而確保公共圖書館運行符合其公益屬性和公益目標，發揮好公益惠民的社會作用。

（五）對理事實現有效的獎懲機制。一方面理事人選直接影響著理事會的決策水平；另一方面理事是兼職不兼薪的公益職位，要使理事在三至五年的任期內保持履職熱忱，需要從政府層面配套相應的榮譽制度。黨的十八大報告中提出建立“國家榮譽制度”，即可以建立理事會成員榮譽制度，把理事會成員的集體榮譽與個人榮譽掛鉤，形成行之有效的獎勵激勵機制，調動理事會成員履職積極性，進一步激發理事會成員對公共圖書館事業的熱愛和奉獻精神，吸引更多社會力量關注、助力公共圖書館發展。同時完善理事會制度，制定理事問責機制，對理事認真履行職責和義務，審慎決策，承擔相應的責任，有良好的制約和促進作用。

五、結語

公共圖書館法人治理結構改革是構建現代公共文化服務體系的重要途徑，也是一項從中央到地方、自上而下布置的頂層設計工作，一方面需要公共圖書館結合實際情況進行不斷探索和完善；另一方面需要各政府部門對有關職能進行明確定位，即從法律法規的層面保障公共圖書館的自治權，明確規定政府各部門，特別是公共圖書館的主管部門在其運行過程中的權利與義務，真正地簡政放權、政事分開，把權利交到圖書館理事會手上，使理事會決策權真正落地，才能使法人治理結構改革有實質性的進展，從而持久推動公共文化事業單位的體制機制改革。