中美競爭-合作框架下美國對外援助研究

霍淑紅

從強調國家固有利益偏好的理性主義視角考慮，對外援助往往被認為是為援助國的政治、安全和經濟利益服務的。但是，利益是“根據國際準則和對什么是好的和適當的理解來定義的”。(1)Martha Finnemore, National Interests in International Society, Ithaca, NY: Cornell University Press,1996, p.2.在建構主義看來，主體之間的社會互動塑造現實，社會現實反過來告訴它們是誰和什么是它們應該追求的偏好。從這一角度看，對外援助是由某些總體的社會現實所驅動的，這些社會現實可能是符合道德規范和人道主義價值觀的，也可能是出于戰略和經濟偏好的考慮。這意味著對外援助可以是物質交易，也可以是展示國家行為體所倡導的理念，是受國家所處的國際環境和對國際環境的認知的影響而形成的復雜現象。特朗普政府時期，中美關系以競爭為主基調，對外援助上升為中美競爭的主要抓手。2018年，特朗普簽署了《更好利用投資促進發展(建設)法案》，旨在設立一個新的聯邦機構——美國國際發展金融公司(U.S.International Development Finance Corporation，DFC)，通過大力發展公私合作援助來加強美國官方資助項目的推進，以應對來自中國對外援助的競爭壓力。拜登政府執政后，在延續與中國競爭的同時，也主張與中國在某些領域展開合作，中美關系競合態勢逐步凸顯。當下，為應對全球公共衛生危機、經濟發展和國家安全交織在一起的復雜情勢，美國不得不進一步調整對外援助政策。拜登總統任命薩曼莎·鮑爾(Samantha Power)為國際開發署署長，并批準美國國際開發署署長進入國家安全委員會(National Security Council)。美國對外援助政策的調整不可能脫離中美競合關系的考量。因此，本文將從中美競合的內在機理出發，通過考察美國對外援助政策的變化，揭示當前美國對外援助的國際政治邏輯及其對未來的影響。

一、對外援助及既有解釋的不足

對外援助是一個老生常談且充滿爭議的話題，它涉及經濟、軍事、文化、科技等多個領域，通常是指政府或國際機構為受援國的公民利益而進行的資金、服務或貨物的國際流動。軍事援助因其特殊性，不是本文討論的范疇。按照美國政府的官方說法，對外援助是“美國向其他國家提供的支持全球和平、安全與發展的援助，也包括危機時期所提供的人道主義援助，這是美國基于戰略、經濟和責任的考量，對美國的國家安全至關重要”。(2)U.S.Foreign Assistance, “What is U.S.Government Foreign Assistance”, May, 2021, http://foreignassistance.gov.這一定義具有明顯的現實主義色彩，往往把對外援助看作國家的利己主義行為。在現實主義看來，國家因追求安全和財富而彼此競爭。在這種情況下，權力是決定國際關系的關鍵因素。對外援助既是援助國獲得權力的一種手段，也是援助國實現國家利益的政策工具。援助國可以通過對外援助影響甚至控制那些有援助需要的國家。正如摩根索所言：“援助的性質是……賄賂。一國政府向另一國政府轉移的資金和服務是為了獲得政治服務而付出的代價。”(3)Hans J.Morgenthau, “A Political Theory of Foreign Aid”, American Political Science Review, Vol.56, No.2, 1962.冷戰期間美蘇對外援助的事實印證了這一點。冷戰期間，美蘇對外援助被用作各自在廣大中間地帶擴大經濟和政治影響的工具。隨著全球化的發展，援助國公民的安全和福利越來越易受到欠發達國家經濟發展外溢效應的影響。對外援助服務于援助國利益的觀點更是被強化。新自由制度主義經常被描述為挑戰現實主義的假設，提出更人道、更樂觀的國際合作潛力的愿景。它的代表人物羅伯特·基歐漢，將對外援助解釋為一種“廣義互惠”(Generalized Reciprocity)，即表面不平衡的交換可以被認為是平衡的，因為它是用有形利益換取無形或未指明的利益。(4)Robert O.Keohane, After Hegemony: Cooperation and Discord in the World Political Economy, Princeton: Princeton University Press, 1984, pp.130-131.基歐漢認為，“廣義互惠”是建立在情境性或同理性相互依賴(Situational and Empathetic Interdependence)基礎上的交換關系的組合。(5)Robert O.Keohane, After Hegemony:Cooperation and Discord in the World Political Economy, Princeton: Princeton University Press, 1984, p.131.“廣義互惠”和“情境相互依賴”取代“國家利益”和“經濟自利”，把自由主義與現實主義區別開來，承認了對外援助的利他主義特性。

不管對外援助出于什么動機，我們常常會看到兩種現象：一是援助國在沒有任何明確的政治或經濟利益回報時，會給予受援國援助；二是援助國在提供援助時，總會用某些規范或道義作為宣言。福柯提出的“人道主義權力模式”對此的解釋是援助國將自己描繪成解決普遍社會問題的提供者，同時利用各種資源來滿足自己的需求，并告訴受援國什么是恰當的行為。正如埃里克斯·弗瓦爾(Alexander De Waal)所指出的，人道主義的權力模式不僅涉及分配大量資金……還規定什么是道德的和真實的。(6)Alexander De Waal, Famine Crimes: Politics and the Disaster Relief Industry in Africa, Bloomington: Indiana University Press, 1997, p.4.建構主義認為，對外援助可以供給規范和價值觀念。在建構主義看來，國家行為并不總是源于利益，而是由規范、信念和價值觀驅動的。這些規范、價值和信仰共同塑造國家身份，國家身份影響著國家的外交政策并使之變得有意義。身份認同影響援助政策，這成為援助國影響受援國的規范性影響力。正如戴維·拉姆斯代恩(David Lumsdaine)所說：“日常道德話語和國內政治生活的信仰、價值觀和實踐，往往會轉移到一個人對外交事務的理解和處理上。”(7)David Lumsdaine, Moral Vision in International Politics, Princeton: Princeton University Press, 1993, p.22.結合公共產品理論，對外援助可以理解為在區域和全球層次提供諸多公共產品的行為，對外援助所提供的規則和規范可以被稱為非物質類公共產品，(8)許晉銘：《全球公共產品供給的理論深意》，《中國社會科學報》2018年9月13日。作者把公共產品分為傳統發展類公共產品、規則類公共產品、價值類公共產品與安全類公共產品。對外援助所提供的大大小小的項目可以劃歸物質類公共產品。

國際關系中理想的情況是霸權國負責公共產品供給，但在許多情況下，對外援助的提供者是多元并行的。主要援助國以及它們之間的關系決定著公共產品供給是競爭還是合作。冷戰時期，美蘇競爭的主要抓手之一就是對外援助。后冷戰時期，歐美發達國家通過提供援助的方式，關切發展中國家的發展。進入21世紀后，以金磚國家為代表的新興大國群體性崛起，它們成為對外援助的新群體，打破了發達國家對援助事務的壟斷，受援國因此獲得了在援助國之間進行選擇的權力。國際關系學者伍吉(Ngaire Woods)把非經合國家出現在發展援助領域視為“無聲的革命”。(9)Ngaire Woods, “Whose Aid? Whose Influence? China, Emerging Donors and the Silent Revolution in Development Assistance”, International Af fairs, Vol.84, No.6, 2008.新興援助國的涌現讓傳統援助國尋找有效的援助方法變得更具挑戰性。當大國關系走向競爭時，它們的對外援助被用于維護本國利益和爭取在國際事務中獲得受援國的支持，大國對公共產品的供給競爭加劇，與對外援助項目相關的制度和理念也成為公共產品供給競爭的主要內容。當大國關系呈現合作時，它們在對外援助方面隨即回歸理性，對公共產品的供給有合作的考慮。大國在制度和理念上的類似性助推援助合作。當前的中美關系正向競合方向發展，把對外援助置于中美競合框架下來考慮具有重要的現實意義。

二、對外援助：大國競合的分析框架

受行為體的最終目標以及行為體施加影響的特定環境的影響，大國關系在不同時期表現不同。特朗普政府時期的《美國國家安全戰略》用大國競爭定義中美關系，中美關系的整個議程充滿了零和特點。新冠肺炎疫情引發的全球公共衛生危機都沒有刺激起美國積極合作的意愿。由于大國競爭的復雜性，學術界對大國競爭的內涵無法形成共識。經典的現實主義理論強調，國際體系是國家尋求競爭的場所。現實主義所認同的競爭目標都是權力和安全。拜登總統上臺后，定調中美關系是基于美國利益的競爭和合作并存。這意味著中美競爭依舊存在，但不排除在一些雙邊和全球事務中進行合作。中美競合超過了現實主義學派所規定的競爭范疇。

當大國競合在對外援助領域上演時，大國在公共產品的供給上可能選擇競爭，也可能選擇合作。公共產品的供給是可以獲得巨大回報的。大國將會享受到供給方角色帶來的物質利益、國際制度的主導權和國際理念的話語權。當大國競爭的背后蘊含著利益的共同點時，提供公共產品則是大國的共同責任和共同利益。在中美競合背景中，美國對外援助以維護霸權地位為根本目標，表現為在價值理念和現實利益的驅動下，積極尋求國際制度的主導權。對外援助的競合圍繞利益、制度和理念三大主線展開。

(一)大國利益競合與物質類公共產品的援助

在國際關系中，國家間力量的此消彼長往往會導致它們圍繞國家利益展開競爭與合作。當某一大國不能確定其他大國擴大自身力量的意圖時，它們之間的不信任和安全支出的螺旋式上升導致安全困境。從16世紀開始，大國競爭基本上是以戰爭的方式宣告競爭一方獲得優勢地位而結束。在國家間高度依賴和核武器威懾這兩大因素交互作用下，國家可能會因發動戰爭、甚至采取除戰爭之外的嚴厲競爭措施而付出巨大代價。換句話說，相互依賴減少了潛在的沖突，從而緩和了競爭。二戰后，大國通過戰爭的方式實現國際體系的轉型越來越難，非戰爭方式成為大國競爭的主要形式。大國通過互惠、獎賞、禮物、懲罰、制裁、撤減和威脅等多種手段，使得對象國滿足自己的某些利益需求。對外援助往往是大國有意識地采取一些有利于小國的行為，這種利他式行為的內在邏輯與企業在市場獲利的邏輯一樣，是一種互利行為。有學者把這種方式稱為“利益交換”。(10)孫伊然：《隱含的利益交換：國際發展興衰的邏輯》，《外交評論》2015年第3期。在冷戰時期，美國和蘇聯都利用對外援助來增加受援國對自己政策的支持，減少對對手政策的支持。當受援國給予援助國政治支持以換取外國援助時，援助國和受援國之間就實現了利益互換，這種互換不一定意味著雙方有明確的協議，可能是一種默契的結果。即使援助國對得到回報沒有強烈的希望，它們也會發現，由于援助而獲得受援國的政策支持增加了。當前，隨著美國民粹主義高漲以及本國利益優先疊加發酵，美國利用對外援助來維護國家利益的趨勢會進一步增強。盡管中國的實力還遠未趕上美國，且中國一直無意稱霸，然而，美國學術界、智庫以及政策圈的重要成員普遍都認為，中國對美國的國際主導權產生了威脅。特別是當中國從受援國轉變為新興援助國，且援助數量和規模居于新興援助國之首時，對外援助對于美國國家利益的重要性更是被放大。另一方面，在相互依存的背景下，激烈形式的競爭在某些問題領域是不可能成功的。例如，減貧、經濟增長、環境和氣候變化等全球發展議程是中美面臨的共同威脅，也是中美的共同利益所在，是雙方合作的內在驅動力。中美競爭往往因為利益捆綁而導致雙方難以采取對抗性行為，氣候治理和公共衛生危機緊密地聯系在一起的新的敘事，需要中美對公共產品的供給展開合作，體現大國合作共贏精神。

(二)大國理念競合與價值類公共產品的援助

大國關系的發展也受它們各自所倡導的理念的影響。大國展開物質力量較量的同時，還會爭奪主導全球的價值理念，以贏得搖擺不定的公眾和政府的支持。理念競爭的潛在力量是巨大的。在西方的話語體系中，發展中國家遭遇剝削的原因是因為它們“不文明”，而擺脫這種境遇的方式就是追趕發達國家的腳步。這一話語邏輯影響著美國的對外援助實踐。美國的對外援助向受援國傳遞的理念是幫助后者追趕西方國家現代化的腳步。美國的優勢地位不僅靠強大的物質力量作為支持，還表現在擁有控制國際政治的基本思想、習慣和期望，以及可以影響政治秩序和促使其他國家調整理念和價值觀的能力。漢斯·摩根索認為，如果一個國家在民族文化和意識形態上通過“文化帝國主義”征服另一個國家，它就會贏得更完整的勝利。(11)Hans J.Morgenthau, Politics Among Nations: The Struggle for Power and Peace, NY: McGraw Hill, 1993, p.73.二戰后，美國提供的以民主理念為主導的價值類公共產品，影響了世界上幾十個國家的偏好和行為。美國用民主理念和思想“征服”了蘇聯集團內部的許多精英和領導人，最終促使蘇聯解體。從美國的立場來看，一個更加民主的世界不僅僅是道德理想，更是美國安全最可靠的源泉。冷戰結束后，美國更是積極推行民主價值和觀念，主導著全球秩序的運行。美國擔心中國在硬實力方面超越自己，更擔心中國所倡導理念的影響力擴大。特朗普政府把中美在印太地區的競爭看作“自由”秩序和“壓制性”秩序之間的競爭。拜登政府更是把中美競爭看作自由民主世界與專制主義世界的競爭。對外援助是美國持續施加影響和控制的工具。不過，中美在理念上的共同之處是都認同多邊主義，并以此來應對國際體系面臨的挑戰。拜登政府強調重新回歸多邊主義，中國政府倡導人類命運共同體理念。這在一定程度上表明，中美不希望加劇其競爭態勢，而是希望在國際體系面臨重大挑戰時能得到強有力的多邊回應。新冠肺炎疫情帶來的災難更是增加建立多邊主義的緊迫性。多邊主義強調，通過加強對話方式解決各方分歧，以協商的方式確定各方合作內容和方向，以共同利益為基礎推動各方開展合作，甚至提供照顧各方利益關切的公共產品，這是中美向國際社會提供價值類公共產品的基礎。

(三)大國制度競合與規則類公共產品的援助

大國關系的發展就是國際秩序發展和改革的過程。二戰以來，美國通過建立一系列國際組織，把國際制度的重要性提升到前所未有的高度。隨著新興國家的崛起，它們把有利于本國的制度、規則和規范融入現有制度，成為尋求擴大自身影響力的途徑。中美在制度層面的競爭與合作隨之而來。現實制度主義認為，國際制度競爭是多層次的，包括規范競爭、國際機制競爭、國際機構競爭以及國際秩序競爭。(12)李巍、羅儀馥：《從規則到秩序——國際制度競爭分析》，《世界經濟與政治》2019年第4期。具體而言，中美圍繞國際制度展開競爭的表現形式有兩個方面：一是國家圍繞現有國際組織之內的變革和創新以及新的國際規則的確立展開競爭，這往往會推動國際組織的改革進程。例如，聯合國、世界貿易組織和世界銀行等機構內在地約束行為體的規則和機制是國際制度競合的主要內容。二是在現有的國際組織之外確立新的國際規范和建立新的國際機構。規范被廣泛認為是合法和適當的指導行為的原則。它們不像法律一樣具有強制性，甚至不可能被寫下來，但卻被廣泛接受。國際規范作為人們對特定國家合理行為方式的期待，其重要性是不能被否定的。國家遵守國際規范的行為被認為是對的、合法的和可取的，反之則不然。援助國以提供援助的方式換取受援國對其行為和原則的支持，強化受援國遵守此類行為和原則的信心，促使規范國際化和制度化。然而，制度競爭的過程孕育著合作規范并催生集體認同。在此過程中，大國可能逐漸內化地區性或國際性合作規范，重新建構自己的身份和利益，新的身份和利益認同影響制度建設，二者循環往復，相互建構。這樣一來，制度競爭反過來推動合作。中國積極推動亞洲基礎設施投資銀行、絲路基金等新型發展融資機構的創設，對國際發展融資規則的更新具有重要影響。中美在氣候變化、衛生健康等非傳統議題中的競爭，推動其形成共同認知，并有力地促進中美合力提供以制度創新為基礎的規則類公共產品。

因此，當前的大國競合是中美圍繞利益、制度和理念而展開的，這種競合關系在對外援助領域表現得非常明顯。中美競合的最終結果是國際秩序調整或變革，其過程存在著很大的不確性，并影響著兩國對外援助政策的走向。

三、中美競合與美國對外援助現實

當美國用大國競合的思路指導其對外援助的政治敘事和政策框架時，大國競合隨即向對外援助的實踐領域延伸。

(一)美國提供物質類公共產品及與中國的競合

美國對外援助背后隱含著與中國進行利益爭奪和利益共享的雙重邏輯。第一，美國聲稱向對自己友好的國家或同盟國提供物質類公共產品，從而獲得明確利益回報，賦予外援強烈的交易性特點。2017年末，美國參議院外交關系委員會主席、參議員鮑勃·科克(Bob Corker)和參議員克里斯·庫恩斯(Chris Coons)提出了《多邊援助審查法》。該法案旨在建立多邊審查機構，以確定其發展援助的優先事項。特朗普政府利用聯合國安理會和聯合國大會的投票來決定誰是朋友或敵人。第二，美國把印太區域和非洲大陸視為大國競爭的場所，通過直接提供援助項目等物質類公共產品，換取其在這些地區的地緣政治利益。美國國際發展金融公司的初始投資上限是海外私人投資公司的兩倍，達到600億美元。目前，該機構主要負責推進印度-太平洋和撒哈拉以南非洲等優先區域的關鍵發展和基礎設施項目。2019年，亞當·伯樂(Adam Boehler)擔任美國國際發展金融公司的執行主席后，首次訪問的國家是越南和印度尼西亞。他先后會見這兩個國家的領導人，尋求潛在的投資機會。美國政府有“連接非洲”“非洲電力”“繁榮非洲”等多項旨在促進非洲各國參與和投資的政府整體計劃，美國國際發展金融公司是這些計劃的主要合作伙伴。鑒于拜登政府把氣候問題置于關系國家安全的高度，美國將會為其能源技術企業提供資金，支持其獲得海外投資機會、提高競爭能力。這些投資吸引私營部門加入，創造促進地方和私營部門主導的經濟增長，為美國的領導地位、技術和貿易創造了一個新空間，與中國的投資展開競爭。第三，美國把公共衛生作為優先援助事項，重視供給與衛生相關的物質性公共產品，并不排斥中國的參與。作為幾十年來的全球衛生領導者，美國國際開發署支持社區與傳染病作斗爭。當前，拜登政府對新冠肺炎疫情的回應強調了其對全球公益的關注。繼中國宣布加入世界衛生組織牽頭的新冠肺炎疫苗實施計劃后，拜登政府表明了合作態度，并通過美國國際開發署向疫苗聯盟捐贈20億美元，承諾到2022年再捐贈20億美元，資助92個中低收入國家購買新冠肺炎疫苗，中美合力推動新冠肺炎疫苗成為全球公共產品。

(二)美國提供價值類公共產品及與中國的競合

美國以其自身所倡導的價值理念向受援國提供價值類公共產品，構筑美國對外援助的感召力和合法性的敘事，與中國提供的價值類公共產品展開競爭。不過，中美在價值理念上的交集使它們之間存在合力提供價值類公共產品的可能性。第一，美國尋求把新的理念納入對外援助，與中國援助在理念上形成競爭。中國的對外援助始終堅持互惠互利、不干涉內政的原則，這被美國視為無視西方發展援助的理念。隨著中國所倡導的以平等、互惠、互利為基礎的援助規范正在獲得受援國的廣泛認同，人們對美國通過援助促進善政和民主觀念的合法性提出了嚴重質疑。美國把諸如透明、公平、伙伴關系等各種新的理念納入對外援助并使其更具吸引力。特朗普政府公開聲稱，原有的貿易援助對美國不僅是不利的，也是不公平的，強調“援助”不會促進發展，只有公平的貿易才能實現這一點。第二，美國把對外援助置于自由國家和自由市場的價值框架中，給中國的對外援助貼上權威主義和新殖民主義的標簽。以中國為代表的新興援助國崛起后，中國政府通過強調南南合作、無政治附加條件和共贏來為其援助正名。中國對外援助的一大特點是基于共同利益的發展合作，中非關系就是最突出的例子。這卻被西方國家貼上了新殖民主義的標簽。美國還指責中國的對外援助不透明和不負責，認為中國的援助政策和做法會腐蝕和破壞民主標準。第三，基于時代的變化，美國的對外援助理念從援助關系轉向更廣泛的伙伴關系，與中國的援助理念形成了交集。聯合國千年計劃目標推出以促進全球福祉為國際發展援助的價值理念，把提高援助的有效性放在首要位置。2011年，第四屆援助效率高級別論壇在釜山召開，闡明“全球發展伙伴關系”的必要性。經合組織發展援助委員會成員對援助確保互利的理念表示強烈支持。與此同時，以中國為首的新興援助體長期以來主張通過援助、貿易、投資等多種方式，推動伙伴國家的經濟增長。伙伴關系的新理念儼然成為中美提供的價值類公共產品。

(三)美國提供規則類公共產品及與中國的競合

美國在提供規則類公共產品方面，呈現出與中國競爭態勢增強且兼有合作的前景。第一，美國通過改革創新規則類公共產品，與中國展開競爭。二戰以來，美國通過聯合國、世界銀行、國際貨幣基金組織和世界貿易組織等國際機構以及美國國際開發署等國內機構，在全球范圍內提供多邊援助和雙邊援助。在此過程中，美國向受援國提供了一系列與其價值理念相匹配的規則類公共產品，吸引眾多受援國的追隨。近年來，以中國為代表的新興國家建立了新的多邊發展援助機構，如金磚國家新開發銀行和亞洲基礎設施投資銀行等，確立了不同于發達國家所提供的規則類公共產品。美國則對國際開發署實施改革，設立美國國際發展金融公司，大力倡導公共產品的新供給模式。美國國際發展金融公司把商業資本和社會資本吸納到對外投資項目中，大力發展公私合作援助。在公私合作援助中，美國國際發展金融公司通過為美國企業的海外開發項目提供諸如股權融資、債務融資和政治風險擔保等服務，創新援助模式。私人融資意味著美國可用于支持海外項目投資的資金大幅增加，政府注資的目的在于通過分散風險和為美國政府投信任票，鼓勵銀行和其他私人投資者為援助項目提供資金。第二，美國國際發展金融公司承諾“高標準，尊重環境、人權和工人權利”，作為與美國和發展中國家私營部門打交道的關鍵條件。基于此，美國的發展融資機構在項目甑選中要審查項目潛在的環境、社會以及人權影響。根據《信息自由法》的要求，美國國際發展金融公司向公共機構披露記錄，定期向公眾公布其投資項目所涉及的環境和社會影響評估以及溫室氣體評估等方面的內容。針對對外援助項目可能產生的擔憂與不滿，美國國際發展金融公司建立問責制。第三，美國公私合作援助模式的創新為中美合作創造了可能性。國際發展金融公司可以提供當地貨幣貸款和擔保、提供技術援助以及從事私募股權投資。這些功能有助于美國國際發展金融公司與美國的其他政府機構和他國機構建立更深入、更廣泛的合作關系。中美作為環境領域國際規則的積極參與者，曾經合作促進了《巴黎協定》的簽署。特朗普政府時期，美國退出了《巴黎協定》，僅在幾個月之后，拜登政府宣布重新加入《巴黎協定》。這將使得中美在規則類公共產品的供給上必須也必然開展合作。

在中美競合背景下，美國對外援助的重點區域集中在非洲和亞太地區。美國通過公私合作援助模式，與中國在國際制度主導權上展開競爭。美國逐漸弱化對外援助中的“援助”成分，強化其“公平”的重要性。美國對外援助的功能從促進發展中國家經濟發展轉向最大限度地服務于美國與中國的戰略競爭。中美各自援助模式的優劣不同，都無法取代對方。尤其是新冠肺炎疫情給世界造成了巨大創傷，這要求大國回歸合作。疫情影響下的各國經濟必然下滑，這導致主要援助國收縮援助，受援國尤其是非洲國家因疫情背負沉重債務。基于理念、利益和制度存在交集，中美對外援助必將是競爭與合作共存。

四、美國對外援助變動的未來影響

美國通過改變對外援助政策，擴大其在發展中國家的援助活動，進而增強其在發展中國家的國際影響力，在一定程度上會擠壓中國已經形成的優勢空間。

(一)美國試圖與“志同道合”的國家構筑多邊主義援助聯盟

盡管中美存在一些共同利益，都堅持多邊主義的理念，但是雙方在利益、制度和理念方面確實存在競爭。美國通過對外援助塑造和擴散新的規則和理念，會對中國產生強大的競爭壓力。這種壓力主要源于美國把精力放在與志趣相投的國家展開合作上。美國聯合其傳統的盟友和相關的國際援助機構，以增強透明度、強化問責制和保持財政可持續等行為規則和自由主義世界的價值規范來改造對外援助，以期形成廣泛共識的國際援助體系。這種變化最先可能影響到經合組織援助國和美國盟友，并集中反映在能源、基礎設施和技術等領域。如經合組織已經把關系其成員國自身經濟發展的新技術領域納入重點資助范圍。2017年，在促進數字連接方面，經合組織的貿易援助平均每年的支出在6.5億美元至7億美元之間，電信項目占援助份額最大，其次是信息和通信技術。(13)OECD/WTO, “Aid for Trade at a Glance 2017: Promoting Trade, Inclusiveness and Connectivity for Sustainable Development”, July, 2017, https://www.oecd-ilibrary.org/development/aid-for-trade-at-a-glance-2017_aid_glance-2017-en.2019年，經合組織/世貿組織貿易援助聯合報告詳細闡明，信息和通信技術降低了企業、個人和公共部門的經濟和社會交易成本，幫助企業提高生產力、幫助人們獲得更大的就業機會以及幫助政府提供更好的服務。(14)OECD/WTO, “Aid for Trade at a Glance 2019: Economic Diversification and Empowerment”, July, 2019, https://www.oecd-ilibrary.org/deliver/18ea27d8-en.pdf?itemId=/content/publication/18ea27d8-en&mimeType=pdf.美國與盟國已經在國與國層面或部門與部門層面展開合作。美國、澳大利亞、日本和印度四國于2018年舉行會談，試圖聯合建立地區基礎設施項目。公私合作的援助模式越來越多地被認為是實現援助有效性的方式而得到推廣。2019年，美國與加拿大、英國、法國等國聯合創立了發展金融機構聯盟(DFI Alliance)，該機構起初的宗旨是加強參與者之間在發展援助運營和政策方面的協調和合作，如今，該機構致力于解決當前金融部門的流動性問題，支持現有受疫情影響的公司保持生存能力，并促進對全球健康、安全和經濟可持續性所必需的商品和服務的新投資，尋求減少新冠肺炎疫情對受援方影響的解決方案。這將確保它們繼續被當地民眾以積極的眼光來看待，為歐美援助規范的擴散提供了條件。

在美國眼中，中國的對外援助不僅威脅到美國主導的國際援助規則，也給中國基礎設施建設的技術規范和質量標準的體系化發展創造了機遇，威脅到美國對主要行業規則制定的主導權。美國借助發展援助機構和與盟國的合作來保持對國際規則的主導權，與中國的經濟伙伴和受援國網絡形成競爭。就信息通訊基礎設施而言，西方國家和企業聯合提出了競爭、私人投資、放松管制、普遍服務和開放獲取等一系列原則，致力于構建全球信息社會的制度基礎。在環境氣候領域，拜登政府支持清潔能源革命，重新加入《巴黎協定》。拜登政府一方面向發展中國家提供與氣候相關的項目援助，另一方面推動對新能源領域的投資。誰擁有規則制定權，誰就可以獲得巨額利益和談判籌碼。高科技領域也是如此。拜登曾向對外關系委員會表示，面對中國的“高科技權威主義”，自由世界必須團結起來，華盛頓必須塑造“規則、規范和制度”，以規范全球對人工智能等新技術的使用。(15)James Mcbride, “President-election Biden on Foreign Policy”, November, 2020, https://www.cfr.org/Election2020/candidate-tracker.

美國的公私合作援助對受援國具有吸引力。受援國的相關機構不僅可以與美國的融資公司合作，還有機會與歐洲國家的融資機構實現經貿合作。這使受援國愿意遵守美國維護國際秩序領導地位的長期議程。美國“印太戰略”和“繁榮非洲戰略”都強調，要帶動美國私營企業擴展與非洲和印太地區相關的業務。在美國的影響下，不少發展中國家的信息和通信技術基礎設施融資開始從以本國公共投資為基礎，轉向鼓勵私營部門參與、吸引私人投資，以彌合數字鴻溝擴大的趨勢。2020年9月，美國和印尼簽署了《加強基礎設施融資和市場建設合作框架》，以促進更多的私營部門投資。在此基礎上，美國計劃與日本、澳大利亞協調基礎設施投資決策。

(二)美國援助“一帶一路”沿線國家及中國的應對

盡管中國不斷增加對發展中國家的援助，但美國動員大規模援助以及支持面臨威脅的國家的經驗是無與倫比的。美國是世界銀行、聯合國以及世界衛生組織早些時候的最大捐助國之一。美國甚至以國家安全為理由，通過將對外援助、外交和國防聯系起來，確保其在受援國獲得商業利益的同時，守住對一些關鍵受援國在政治上和經濟上的主導地位，進而培育其勢力范圍。美國對外援助以非洲和亞太地區為主要關注區域，不僅配合其外交政策，還促進美國私人企業參與貧困地區國家經濟發展與合作，在發展中國家建立以美國為基礎的私人資本活動場域。在“一帶一路”沿線國家，美國有可能采取的戰略反應是把對外援助指向那些對中國投資感興趣但尚未獲得大量中國投資的國家和中國投資較多的國家。美國國際發展金融公司可以借投資之名，直接參與“一帶一路”沿線國家的經濟建設，提高美國在這些國家的影響力，甚至以援助為工具，吸引或迫使受援國接受其政策主張。

隨著美國對外援助政策的調整，中國的對外援助也需要作出一定的調整。第一，中國創新對外援助的國際規范意義，同時尋找與受援國、南方援助國以及經合組織援助國的共同點。中國的對外援助需要明確表達自己的政策偏好和愿景，支持那些更符合中國愿景的援助項目，爭取擴大自身愿景的影響力并實現國際化。比如，中國在繼續遵循互惠互利規范的同時，也可以從經濟、政治以及文化等多個層面，豐富互惠互利的內涵，把南方國家有關“公平”的共同理解納入其中，并融合西歐國家發展外援的公益性，提升中國價值類公共產品的吸引力。第二，中國在著力幫助受援國改善基礎設施和發展經濟的同時，要優先考慮發展中國家經濟增長的考量。中國應該繼續利用高速公路、港口、橋梁、大壩、球場和機場等傳統以基礎設施建設為主的物質類公共產品，幫助發展中國家實現經濟增長，但也要擴大對發展中國家的數字經濟、能源開發和信息基礎設施等方面的參與，在這些領域提供一些公共產品。成功的發展計劃需要10年至20年的長期試驗，才能生根、成長并自我維持。因此，通過漸進而非革命性的方法來推行對外援助應該是中國的選擇。第三，中國應保持對各種形式的援助模式持開放態度。比如，中國可以積極探索三方合作援助，也可以嘗試創新公私合作援助模式。這樣，中國學習發達國家在對外援助中的成功經驗，還可以把中國經濟發展的一些成功經驗提升為受援國發展經濟的能力。中國還可以通過擴大對多邊發展援助的參與，與其他國家產生交集，進而實現相互支持。

結 語

大國關系是影響甚至決定整個世界秩序的基本動力和核心因素。美國對外援助政策的變化，深受中美關系變化的影響。當前，對外援助是美國維護自身全球利益的有效外交手段，是美國在中美競爭中維護其競爭優勢的主要方式。美國正在重塑對外援助，削減官方援助資金成為美國的可選項，原因是美國找到了可替代的援助模式。前美國國際開發署署長馬克·格林(Mark Green)表示，“美國國際開發署成立之初，從美國流向發展中國家的資金占政府資金的四分之三……如今，這個數字不到十分之一。不是因為政府放棄了或打退堂鼓了”，“而是因為私人資源已經走在了前面，包括慈善、匯款，但最重要的是商業和投資”。(16)Office of Press Relations, “USAID Administrator Mark Green’s Remarks and Discussion at the 2019 Concordia Annual Summit”, USAID, September 24, 2019, https://www.usaid.gov/news-information/press-releases/sep-24-2019-usaid-administrator-mark-greens-remarks-concordia-2019.公私合作援助模式對經濟合作的重要性不言而喻。雖然國際上尚未就發展融資形成一個廣泛認同的多邊規則，且主要的雙邊或多邊發展融資機構的相關活動所遵循的規則有很大差異，但是，美國的極力推動有可能給對外援助帶來顛覆性影響。一方面，官方援助和私人援助的界限模糊化；另一方面，雙邊援助和多邊援助之間的差異縮小可能為國際援助的可持續發展目標的實現提供新的政策空間。

未來幾年或幾十年，中美不會全面凍結合作和對話，但中美競爭并不會大大減少。在大國利益允許的情況下，尋求中美在援助領域的合作空間對國際社會是非常有益的。中美不僅需要在提供物質類公共產品上進行合作，還應該著眼于非物質類公共產品的供給合作，提供高質量社會服務，進而獲得國際認可，讓對外援助成為體現中美合作共贏的一個起點。