內部控制視角下行政事業單位專項資金管理

吳益

（沅江市人民代表大會常務委員會，湖南 益陽 413100）

一、引言

行政事業單位是開展政權建設、實現經濟發展、促進社會穩定的堅實力量。近年來，行政事業單位持續深化改革，資金使用及監管要求發生了重大變化，但是部分行政事業單位的資金管理還存在較多不足，單位存在專項資金管理職責不明、多頭管理、管理效率低下、貪污腐敗等問題，這就要求單位構建專項資金管理長效機制，從根源防范腐敗問題。

二、相關概念

（一）行政事業單位專項資金管理的內涵

隨著財稅體制的不斷改革，傳統的財稅管理體系面臨嚴峻挑戰，因此必須從預算、使用、決算、績效評價四個方面加強對專項資金的管理。本文從內部控制角度探討行政事業單位的專項資金管理，研究的重點是專項資金預算管理、使用、決算、績效評價四個環節。

（二）專項資金內部控制的目標

一是安全完整。行政事業單位專項資金內部控制目標是防范資金被侵占、騙取、挪用等，確保專項資金安全完整。二是效益性。行政事業單位具有公益性特征，普遍不注重專項資金的使用效益，存在資金使用效率低下的問題。因此要通過專項控制，確保專項資金使用效益的最大化。

（三）內部控制與專項資金的結合

在內部控制制度下開展專項資金管理，有助于單位規范專項資金管理流程，提高資金透明度，為開展財務管理工作打下基礎，解決專項資金管理過程中管理體系不健全、職責不明確、管理效率低下的問題。在資金使用環節，要規范各層級人員的管理職責，杜絕專項資金被挪用。在決算環節，要加強監督工作，并出具審計報告。在績效評價環節，要按照國家的要求對專項資金進行績效管理，當地政府也要充分發揮民眾的監督作用。

三、內部控制視角下行政事業單位專項資金管理存在的問題

（一）專項資金管理意識淡薄

首先，管理意識薄弱。大部分行政事業單位的人員受傳統理念的影響，認為內部控制是審計、紀檢、財務部門的職責，沒有認識到內部控制對專項資金管理的作用，專項資金管理水平較低。其次，大部分行政事業單位的人員認為預算管理是從財政要錢，沒有認識到預算管理工作對單位內部管理的意義。在申報項目時，根據上一年度的情況或借鑒其他單位的情況申報，預算批復后才對項目進行規劃，導致管理工作出現問題。

（二）資金管理體系不完善

隨著新政府會計制度的實施，我國對行政事業單位專項資金的管理要求進一步提高。同時，國家出臺了一系列針對專項資金的約束性政策，但是各類政策在實際執行過程中沒有發揮應有的作用。一方面，國家出臺的相關規定對行政事業單位起到的約束作用不大，不同單位的實際工作不同，專項資金管理也存在一定差異，可能出現管理漏洞。另一方面，近年來較多地區制定了當地的《關于開展經費支出績效評價工作的通知》，要求行政事業單位上報專項資金和整體資金績效評價并公示，但是大部分單位完成這一工作僅是為了應付檢查，管理機制形同虛設。目前我國還沒有對行政事業單位專項資金管理體系進行明確，各單位依靠財政部門的專項資金管理辦法對專項資金進行管理，缺乏必要的專項資金管理制度。部分單位沒有從制度層面優化專項資金管理工作，預算執行進度緩慢等問題頻發。另外，部分單位內部沒有建立績效評價機制，專項資金管理難以達到理想的效果，這給腐敗提供了機會，豆腐渣工程就是缺乏驗收環節的評價引發的問題。

（三）部門監督不力

部分單位對資金使用過程缺乏有效監督，在執行環節存在重分配、輕執行的問題，違規使用資金的情況常常發生。筆者認為，各級單位要加強對專項資金的管理，定期檢查專項資金使用情況，加大監督力度，從而發現并解決問題。

（四）信息系統不健全

新政府會計制度強化了財務會計職能，完善了預算會計功能。但是大部分行政事業單位的信息系統卻沒有與時俱進，沒有根據管理要求的變化進行優化，資金使用過程中存在溝通不及時的問題，不利于項目有效開展。例如，專項資金管理部門和專項資金使用部門之間存在信息不對稱的問題，兩個單位可能產生沖突，導致資金撥付不及時、不到位，工程進展緩慢等。

四、內部控制視角下加強行政事業單位專項資金管理的對策

（一）優化風險管理體系

新政府會計制度向行政事業單位的風險管理工作提出了更高的要求。單位需要根據新政府會計制度的要求，結合自身專項資金管理的特點，從風險識別、風險處理、風險監控三個方面提高風險管理水平。

第一，加強風險識別。單位在管理過程中要對專項資金存在的風險進行系統性分析，并形成風險清單。單位的管理是一個長期性工作，管理不當將引發資金使用效率下降等一系列問題，因此單位需要對各環節進行全面、客觀的評估，對專項資金的使用情況進行全面檢查，并及時解決發現的問題。例如，加強對工程完成質量以及結余資金的審核，杜絕尋租或挪用專項資金的問題。

第二，完善風險處理。行政事業單位在識別各類風險之后，需要嚴格按照國家規定對風險進行處理，合理應對各類風險，關注重大風險，避免中等風險給單位的發展帶來嚴重后果。風險處理要建立在風險管理理論的基礎上，要提高員工的專業能力，以提高其對專項資金的應對與管理能力，防范風險，并注重風險處理的時效性［1］。

第三，加強風險監控。行政事業單位要對風險進行實時監控，以增強風險管理效果。單位的資金管理部門要對各類風險進行分析，制定有效的解決措施，及時發現類似問題，確保風險管理達到理想的效果，從而建立長效的風險防范機制。

第四，企業在發生風險之后，需要進行事后總結，對風險成因及影響進行分析，以制定風險的應對與處理措施，為未來的風險管理工作提供支持。企業要根據發生過的各類風險、風險應對措施及其效果，構建風險數據庫，以便未來面臨風險時，能及時從風險數據庫中調取風險信息，合理采取應對方式，從而提高風險管控的有效性。

（二）加強控制活動管理

隨著新政府會計制度的出臺，內部控制要求不斷提高，但是部分行政事業單位的控制活動管理流于形式。因此，未來行政事業單位需要加強兩方面的建設。

第一，提高預算有效性。目前大部分單位存在資金配置不均衡、資金挪用等風險，因此單位的預算編制工作必須由單位全體員工共同完成。在資金管理方面，單位員工更需要密切配合，堅決抵制不合規、不可行的項目。專項資金到賬之后，需要及時推進項目開展，確保項目順利進行。在預算執行過程中，要分析預算執行的效果，并定期判斷預算執行是否存在過大差異，還要對預算執行過程中的各類差異指定解決措施，避免預算管理流于形式。在預算執行完畢時，需要制定合理的考評機制，分析專項資金預算管控效果，通過獎懲并重的方式開展考評，確保全體員工主動參與預算編制。

第二，優化收支控制。行政事業單位的收支主要包括行政性收費、專項收入等，行政事業單位要健全管理制度和崗位職責，以確保各項制度有效執行，保證?？顚Ｓ?。在專項資金執行管理的過程中，要堅持“收支兩條線”的管理原則，根據收入來源及管理方式設置管理崗位責任，嚴格按照單位授權審批流程開展授權審批支付工作，對未得到授權審批的申請不予辦理［2］。

（三）完善績效評價體系

長期以來，我國行政事業單位不重視專項資金績效評價體系建設，績效評價工作未得到有效開展。筆者認為，要完善績效評價體系，需要加強兩方面的建設。

第一，加強專項資金績效評價辦法建設。目前我國針對行政事業單位績效評價的規定建設相對落后，因此建立有效的專項資金績效評價辦法是一項重大課題，各級財政部門在這一過程中需要通力配合。但是績效評價辦法的出臺需要循序漸進，因此現階段可以將績效評價要求納入預算法、審計法等法律法規，以調動各單位開展績效評價工作的積極性。單位要在明確各項法規的要求下，不斷優化自身的管理體系，確保內部規章制度與時俱進。

第二，建立完善的績效評價體系。結合單位實際特點，構建一套可行的績效評價體系。完整的評價體系要在全面考慮單位的特點和專項資金的共性基礎上，對不同部門及單位進行對比分析，判斷單位專項資金使用的效益，并結合單位的實際情況選擇科學的評價方法，以確保專項資金評價工作取得更好的效果。要提高專項資金使用的效益，單位需要認識到績效評價不僅是單位內部完善資金管理的有效方式，還是幫助單位發現資金管理問題的關鍵環節，從而重視績效評價環節，全面考慮專項資金的使用效益。

第三，確保評價工作順利進行。為了確保績效評價工作取得理想的效果，不僅要組織績效評價小組從成本、效益等方面開展績效評價，而且要對項目實施全過程進行績效評價。需要充分分析評價結果，組織專家對評價結果進行分析、匯總，以改變評價結果流于形式的問題，提高專項資金的使用效率。對于執行效果好的項目要總結經驗并推廣，對于執行效果差的項目要發現問題并予以解決。

（四）加強信息系統建設

近年來我國行政事業單位的專門項目快速增多，專項資金投入日益加大，各部門的信息溝通與交流存在一定的困難，傳統的溝通方式不利于提高專項資金使用效率。為了提高專項資金內部控制的有效性，需要借助信息化手段提高行政事業單位信息管理水平，使各部門之間形成相互交流、相互溝通的機制。行政事業單位的信息系統建設是一項長期性工作，需要循序漸進。要根據新政府會計制度的要求健全信息管理體系，并投入大量的專業人員與資金構建管理體系，使單位全體成員為構建信息系統而有效配合。在資金投入方面，要加大對信息建設的經費投入，逐步更新內部的信息系統與設備。在專業人才方面，單位可以公開招聘可靠的信息技術人員，并邀請相關專家到單位內部開展專業知識培訓，打造一支專業的信息技術團隊，以確保信息在單位內部得到共享。

五、內部控制視角下加強行政事業單位專項資金管理的保障措施

第一，明確財政專項資金管控的內部控制目標。行政事業單位要嚴格按照國家相關政策規定，明確內部控制的目標要求，制定合理的目標體系。其中組織體系目標包括健全組織領導工作協調機制，明確專項資金管理各環節的業務分工審批權限及管理職責，明確各項目的管理部門和管理范圍，健全專項資金管理制度和管理流程。在業務建設目標方面，要按照申請立項、項目實施、項目調整、項目驗收的步驟明確管控要求，保證項目批復及預算下達遵循科學、合理的原則，符合管控要求，確保資金使用的安全、高效。

第二，加強對業務風險點的識別和控制。行政事業單位要對專項資金使用過程中的關鍵風險點進行重點控制，關鍵風險點主要包括項目申報立項階段論證不充分導致的風險、項目執行階段專項資金被挪用或項目執行不力導致的風險、項目驗收階段驗收和績效評價不規范導致的風險。單位需要針對專項資金使用各環節的風險制定有效的風險防范措施，通過健全項目評審制度、明確立項管理措施、優化項目實施管理等方式，提高風險管控水平。

第三，創造良好的內部控制環境。首先，要提高對專項資金內部控制的重視程度。行政事業單位要根據上級的政策和文件明確單位內部控制建設方案，落實內部控制建設目標與工作原則，確保財政資金分配具有合理性、必要性，使資金得到有效應用，用到有價值之處。其次，要落實關鍵崗位責任制度。行政事業單位要根據專項資金細化管理辦法，健全崗位責任制度，對單位內部各崗位的職責進行梳理，加強對關鍵崗位的管理，落實不相容職務相分離機制，如項目申報和決策分離、項目執行與資金支付分離。在審批權限方面，要落實“誰簽字誰負責”的原則，將審批權限落實到具體的責任人身上，確保授權審批制度得到保障。再次，要加強對專業人才的培養。財務科是單位內部重要的資金審核支付部門，因此有必要提高財務人員的專業素養。財務人員要不斷學習最新的資金管理理念，不僅要學習會計方面的知識，還需要了解法律等方面的知識，確保專項資金使用和分配具有科學性，并通過多種方式加強專業知識培訓，了解?？顚Ｓ玫囊?，避免出現工作不規范的問題。此外，需對其他職能部門的工作人員加強培訓，確保單位內部全體成員樹立成本意識，將資金用到真正需要的地方，避免資金浪費。

六、結語

本文的研究對行政事業單位開展專項資金管理具有借鑒意義，在新政府會計制度的要求下，行政事業單位需要認識到專項資金管理的重要性，通過優化內部控制機制，合規使用單位內部專項資金。未來行政事業單位在發展的過程中，也需要對專項資金管理存在的問題進行分析，從內控視角增強專項資金管理效果。