自然災害情況下的救助基金使用管理問題

馬學平

（西藏民族大學 財經學院，陜西 咸陽 712000）

一、自然災害救助基金的含義及使用和管理好基金的意義

所謂的自然災害救助基金，是指國家和其他社會組織或個人為了保證自然災害發生后社會保障的可持續性而事先、事中、事后提供的專項基金，用以保障人民遭受巨大災害后的基本生活水平。使用管理好災害救助基金具有現實意義：一是保障受災地區人民的基本生活需要，維持社會穩定，在整個災害救助中發揮著核心作用；二是有利于事前的救援、事中的維持以及事后的修繕重建維護工作的開展；三是利用國家撥款、社會組織和個人捐贈分散同質性風險，更好地促進社會公平。

二、災害救助的發展現狀

自然災害救助是社會保障的重要內容，也是社會救助的一個重要組成部分。目前，我國救助的主體為國家，輔之以必要的社會組織以及個人。主體為國家體現在國家的財政撥款、武警和特警部隊以及部隊人員的搶險救災，他們盡全力保護人民的生命和財產安全。所以“災難來了不要怕，你身后有一個強大的祖國軍隊”這句話一直是百姓心中的燈。社會組織參與體現在公益性社會慈善組織的捐贈、企業的捐贈（如捐款捐物以及華為在2021年7月河南遭遇特大暴雨時提供的恢復網絡通信技術）。個人參與體現在商界、影視界以及新聞界的知名人物的捐款捐物。2008年，趙鑫鈺在《國家亟待建立重大災害救助基金》一文中提出我國是災害頻發和深重的國家，政府不僅應實施災害救援，更應對災民實施根本性救助，補償其損失，同時指出國家建立重大災害救助基金是解決這一難題唯一的可靠途徑［1］。2010年6月30日，國務院通過了《自然災害救助條例》，該條例的出臺進一步明確了我國對此類事件的態度，條例提出對于截留、挪用、私分自然災害救助款物或者捐贈款物的行政機關工作人員，由任免機關或監察機關根據其對人民造成的危害以及資金損失程度的不同進行不同程度的處罰。這讓該類事件有了更加有力的法律支持，還以條例的方式確定了投訴舉報的合法性。2010年，周克清提出了一種新型災害基金支出預算制度，即進行基金的多方多渠道籌集，在支出方面應災常規性預算主要處理災害預防、常規性災害救援救助及災后重建，臨時性預算主要處理重大災害的救援救助以及災后重建［2］。筆者認為這一制度無疑是預算制度的新進展，不僅提前對災害的預防做了基金的預算，而且常規性預算與臨時性預算都十分重視災后的重建工作。2011年，張靈子運用文獻研究、訪談、案例研究、比較研究、調查研究等方法說明建立自然災害救助基金的可行性［3］。2019年，我國自然災害生活救助資金占當年財政支出的比例極低，還不足1%，而且救災只占損失的2%～3%，彌補的損失只是非常小的一部分。2010年的《自然災害救助條例》又根據2019年3月2日《國務院關于修改部分行政法規的決定》進行了修正。

三、自然災害救助基金使用管理方面存在的問題

第一，自然災害救助基金投入失衡。災害本就具有突發性、臨時性與破壞性的特點，但這并不意味著我們在災害面前無能為力，我們可以運用科學的方法合理預測，做好預防工作，緩解災害發生時人們的恐慌心理，減少災害發生后的生命和財產損失。而據目前的情況來看，我國災害救助基金中用于預防的少之又少。

第二，缺乏對災后的基金支持。目前，我國比較注重災中的救援工作，主要關注的是挽救了多少生命以及財產，而且很多地方將此作為災害救助的評價標準。

第三，災害救助基金在心理救援方面的投入少之又少。目前，我國自然災害救助以實物、現金、服務三大救助為主，而一些災害的發生不僅僅會帶來生命和財產的損失，還有可能會使災區人民出現心理問題。

第四，社會力量投入的金錢存在管理漏洞。一些社會組織或個人投入的金錢并不能全部用于災區救援工作。

第五，對疾病防控投入少，重視力度不足。一些災害的發生往往伴隨著疾病的肆虐，而這些疾病往往有一定的傳染性。

第六，缺乏對災難基金使用漏洞以及不合規的總結。現階段，有關部門只注重災害的發生地點、災害造成的人員與財產損失以及投入金額的數量，并不注重對災害救助基金使用的總結。

第七，漠視無人機救援。目前，各個地區發生災害時救援方式以人力救援為主，而目前的無人機具有生命監控、投放飲水食物和醫療設備以及傳播現場災區圖像的作用。同時，還可以利用無人機三維建模技術繪制各種對搶險救災有益的地形、地質圖，并根據這些圖對災害進行歸類、標識。

第八，基金具有中央性，缺乏地方性。由于地區自然災害救助基金需要按程序撥付，從災害發生到災害上報到中央批準再到基金撥付，過程煩瑣復雜，且耗費的時間較長。

四、對策

第一，做好災前的預防工作，保證基金的供應。運用大數據、云計算測算出某地發生災害的頻率，并進行相關的防災知識宣傳，這是防災進入災害多發地區的學校及其師生個人工作生活的重中之重。

第二，為災后重建工作提供充足的基金支持。災后重建工作關系著生產力的恢復與發展，是黨和國家關注的關乎國計民生的重大問題。

第三，培訓相關的災情心理工作人員。由于這項工作具有一定的時間與地點的局限性，應用的工作崗位不太廣泛且需要的人員數量不多，相對其他職業或崗位機會較少。因此，國家應該拿出一部分資金進行補貼培訓或激勵。此外，一個較好的方法就是將其納入大學生的必修課，在國家有需要時，這些大學生可以作為志愿人員趕赴災區進行相關的心理疏導工作，同時也應該設置相應的實踐考核方式，設置獎品、獎金等進行激勵。

第四，健全相應的外來捐贈基金法律法規，補全漏洞。

第五，重視疾病管控，重視對消毒儀器和設備的使用。根據災害發生的類型以及以往的防災經驗開展疾病管控，使用消毒設備儀器，進一步防止疾病蔓延。同時，從歷史經驗來看，自然災害帶來的不僅有身體上的疾病，還有心理上的疾病。因此，在災害救援的過程中要配備一定的心理師隊伍，以更好地對災區人民進行心理上的安撫。

第六，吸取經驗，并及時歸納總結。拿出一部分基金，吸引有文化的青年學子或者權威學者通過查找國內外的資料總結相關經驗以及規律。同時，也可以使用統計與數學分析建模的方法，建立數學模型，對災害發生的時間、地點以及損害程度進行合理的推測。這不僅能提高日后災害救援工作的效率，還能提高救援質量。

第七，使用無人機設備代替人力，尊重生命。設立專項基金，用于災害的救援工作，鼓勵公司以及其他科技學術機構進行投標建設發展。

第八，在地方儲備一定的自然災害基金。在地方設立自然災害基金，但要確保大部分基金仍然需要中央自然災害救災基金的劃撥。這既能保證統一管理，也不會因基金下發沒有及時到位而帶來不必要的損失。

五、結語

我國自然災害頻發，做好相應的災前準備工作、災中救援工作、災后重建工作顯得尤為重要。張強、陸奇斌提出了“三網三心”式的社會化災害應對體系，實現了從應急救援到防災、減災的全過程參與，并且也帶動了各地社會組織網絡建設。近年來，我國自然災害頻發，對人們的生命與財產安全造成了巨大的威脅。因此，為了實現經濟社會的可持續發展、全面建成小康社會、增強人民群眾的滿意感，做好災前防控、災中救援、災后重建就顯得十分有必要，而這些巨大的人力、物力投入的背后都是基金的支持，因此如何使用和管理基金在災害發生的全過程發揮著舉足輕重的作用。