第三師圖木舒克市養老產業存在的問題與對策

賈京亮

（中共第三師圖木舒克市委員會黨校，圖木舒克 843900）

一、師市養老服務的現狀

截至2020年，師市人口數量為27.01萬人，根據師市老齡委統計，65歲以上老年人數量為11 901人，占師市總人口的4.4 %。雖然目前師市的人口老齡化水平較低，但作為兵團向南發展的橋頭堡，借助政策傾斜，師市經濟將迎來飛躍式發展，隨著人民群眾生活水平和醫療水平的顯著提高，師市的老齡化問題將會逐漸加劇，對于養老服務的需求也將愈發迫切。師市目前共有13個養老院和5個老年人日間照料中心。其中，師市社會福利園區（草湖鎮）投資6 000萬元，建筑面積17 000平方米，床位400張；45團、51團養老院投資1 800萬元，建筑面積7 200平方米，床位180張；其余一般團場養老院投資600萬元，建筑面積3 000平方米。小團場老年人日間照料中心投資300萬元，建筑面積1 500平方米，圖木舒克市養老院有床位250張。截至目前，師市現有運營養老機構1家，床位200張，入住老人41人，入住率20 %，空床率80 %。此外，將投入運營的圖木舒克市養老院、師市社會福利園區（草湖鎮）、51團養老院，預計2021年可新增床位830張，屆時床位總數將達到1 030張。

二、師市養老產業存在的問題

（一）政府職能定位不清

在市場經濟體制下，養老產業的發展方向是隨著老年人群體的需求而改變的。因此從政府層面來說，政府需要轉變職能，改變大包大攬的做法，從全能型政府轉變為服務型政府，在社區養老保障中發揮服務型政府的作用。但是，目前師市政府職能轉變還不徹底，政府決定和推動社區大小事務及其進度，仍然存在著大包大攬的現象，這樣無法充分發揮社區基層民主的作用。社區的發展規劃需要按照政府規劃進行，而不能按照自身需求具體調節。政府在干預社區發展的同時，并沒有很好地履行政府在支持社區養老服務中的職能。

（二）監督體系和管理體制不健全

管理體制不健全主要表現在部門之間的多重領導和部門內部的管理兩個方面。社區養老涉及民政、婦聯、殘聯、工會及勞動人事等多個部門，各部門缺乏有效溝通，缺少一個強有力的領導核心，存在多重管理現象，不能夠有效管理，使得社區養老資源整合方面存在諸多困難，造成資源浪費，綜合合力不足。系統內部的管理體制不健全則主要表現在上下級管理和志愿者管理方面。一是對社區養老不能達成有效共識，凝聚力不夠，對社區養老資金沒有制定相關的長效機制，缺乏有效監督，使得社區養老發展受到阻礙。二是沒有形成一套行之有效的管理辦法來規范志愿者隊伍的服務活動。各部門、各單位做公益活動時臨時組織起來的志愿者隊伍人員隨意性較大、規范性不高。對于志愿者隊伍建設來講不利于其長期發展；對于服務對象來說，志愿者服務不能建立長期服務關系，志愿者人員流動性大，雖然在物質幫扶和經濟幫扶上有一定的成效，但是在精神慰藉和日常照料等方面無法達到預期效果。

（三）法律法規不健全，責權不明確

雖然在兵團層面出臺過一些社區養老服務的相關政策，但具體的法律法規、規范的實施細則還沒有出臺。若沒有具體規范提供服務組織的行為，則會在管理上出現混亂；若沒有具體規范提供服務方和接受服務方的權益，則會出現權益不清等問題，將損害老年人的權益。

（四）所需資金不足

我國的老齡化屬于“未富先老”，這就導致了我們沒有充裕的時間和財力去完善社區養老制度和配置社會資源。師市經濟發展落后，政府財政撥款有限，社會資金贊助不足，社區自身籌資難度較大，這些原因造成了社區養老資金的缺乏，影響著社區養老服務的發展。

（五）基礎設施不完善，服務內容單一，服務專業化水平低

師市養老機構普遍存在以下問題。一是護理員專業性不強，缺乏系統培訓。目前，師市養老院機構護理員年齡普遍偏大、體力差，加之養老產業發展緩慢，缺乏有效市場競爭，工作上缺乏做好服務的動力，也無競爭的壓力。二是工作強度大、待遇低，服務質量差。養老院護理服務人員工作時間長，薪資待遇低。由于薪酬過低，護理服務人員出工不出力，該做的工作沒有做好，甚至根本不去做，入住的老年人根本無法享受到相應的服務。三是政策制度落實不到位。養老院通過民政局的督查、年檢和幫助指導，在硬件基礎設施改造和崗位職責、績效考核、獎懲激勵辦法等規章制度建設方面已經趨于完善，但有些養老院把不少規章制度當成了應付檢查的擺設。

目前，師市還沒有形成系統的社區居家養老服務項目，較多的還是社區干部在每日走訪過程中對一些行動不便、獨居在家的老年人進行看望、慰問。對于老年人而言，僅靠社區干部的日常走訪來替代養老服務是遠遠不夠的。而且師市絕大部分樓房沒有安裝電梯，部分高齡、失能、患病、行動不便的老人舉步維艱，對于這部分老年人，居家享受養老服務從經濟上和心理上來講都是最優的選擇。

三、解決對策

師市目前正處于高速發展的時期，各項工作呈現出一片欣欣向榮的大好局面，職工群眾的生活水平越來越高，老年人的生活需求呈現出專業化、多樣化的趨勢。就如何發展社區養老產業，筆者認為可以從以下幾個方面進行。

（一）正確定位政府職能

在市場經濟體制下，全能型政府應逐漸轉變為服務型政府。對于社區工作，政府有關部門應當逐步放權，不可大包大攬，更不可錯位越位。社區就其本身功能而言，主要體現在為居民服務和居民自治管理方面，應充分發揮基層社區自我管理的民主性和積極性。政府應該有選擇性地干預，正確支持社區的養老服務。

（二）完善監督管理體系

首先，建立健全可操作性強的評估體系，應對各社區老年人口實際生活狀況進行量化評估，掌握老年人的真實生活情況，按照需要照料的急緩程度以社區為單位建立信息庫，并每年更新一次。其次，在社區內設置一個或多個生活服務網點，按照該社區老年人的實際需求，在每個網點設置數量不等的固定服務人員，同時組建社區志愿者隊伍，定期上門為老年人提供服務。此外，社區可以聯合民政、婦聯、殘聯、醫院等部門，為老年人提供一些生活上的免費服務。通過走訪接收服務的老年人，對各網點的服務進行綜合測評，優秀者給予獎勵以提高其服務的積極性，較差者進行整改觀察，長期達不到標準者取締其服務資格。最后，在師市層面，應在民政部門養老工作中設置社區養老這一塊內容并設立負責人，統籌師市社區養老服務工作，在各社區內部成立專門負責協調工作的部門，以此來協調社區各部門工作，明確各部門職責。

（三）健全法律法規，明確責權

政府應該出臺具體的社區服務的實施細則，而不是一些指導意見。對于接收方與服務方應該明確其權益，防止出現扯皮現象。《關于養老、托育、家政等社區家庭服務業稅費優惠政策的公告》中提出，提供社區服務的機構和組織享受相關的稅費政策，這對于社區養老事業來說無疑是一劑強心劑。師市應當抓住機會，制定出臺社區養老的相關政策規定，促進師市社區養老事業發展，明確服務收費標準，切實將費用、服務項目透明化。

（四）多渠道拓展資金來源

一是加大師市財政援款力度，在每年的財政預算中適當增加養老行業方面的預算，并劃撥專項資金用于試點社區養老服務產業的建設。二是以福利彩票基金、商業贊助等形式籌集資金，用于社區養老基礎設施建設，擴大養老服務的硬件條件，增加老年人活動的選擇性。三是鼓勵企事業單位、社會團體、個人等向慈善機構等非營利性機構進行捐贈，增加非營利組織開展服務的活動資金。四是將市場競爭機制引入社區養老服務事業，建立起政府宏觀調控、社會中介組織運作、社區養老服務機構自主經營的管理體制，并面向服務對象進行收費。五是借助對口援疆工作的便利條件，設置專項資金項目，獲得援建省份資金支持。

（五）完善社區養老機構的設施建設

由師市統一規劃社區養老機構，并促進婦聯、工會、殘聯、志愿者協會等部門和社會組織做好在社區養老服務上的共建工作，協調整合各類資源，實現資源共享，為老年人群提供交流活動的場所。充分利用師市總醫院、各團場衛生院的醫療衛生資源，完善社區醫療保健機構建設，定期組織老人體檢，及時發現疾病并治療，提供醫療保健和心理咨詢服務，使老年人病有所醫，解決好看病難、看病貴的問題。完善師市社區娛樂運動設施建設，提供各種娛樂運動設施，鼓勵老年人參加文體社交等活動，豐富老年人的精神文化生活。

（六）加強專業人才培養，建立專業化養老服務隊伍

第一，在社區工作人員和服務網點人員招聘中優先考慮相關專業的大中專畢業生，改良服務隊伍的年齡結構，提高服務整體水平，充實社區養老服務工作隊伍。第二，聘請援疆省份優秀教師到師市進行授課，對社區養老服務隊伍進行職業技能培訓，提高師市社區養老服務隊伍的專業知識儲備和專業素質。

結 語

社區養老作為近年來出現的一種新型養老模式，在集合了家庭養老和社會養老優點的同時，還避免了傳統的家庭養老給家庭、親屬帶來的養老壓力，也有效避免了單純的社會養老模式帶給政府和社會的經濟壓力，為解決日益嚴重的老齡化問題帶來的一系列社會問題提供了一條嶄新的思路，對構建師市和諧社會具有重要的現實意義。由于目前社區養老事業在第三師圖木舒克市還處于空白期，需要政府和社會各界給予更多的關注、支持和研究，促進社區養老產業在師市落地生根、茁壯成長，真正實現老年人“老有所養、老有所依、老有所樂、老有所為”的養老目標，促進師市養老產業的新發展，推動師市社會主義和諧社會建設的新進程。