戶外遇險救援成本承擔機制研究

孫露晏

（武漢工程大學管理學院，湖北 武漢 430070）

一、問題的提出

戶外活動于18世紀在西方興起，20世紀80年代初傳入我國［1］。由于我國豐富的地理自然環境，具有探險與挑戰性質的戶外活動一經傳入我國立刻得到迅速發展。2005年5月，國家體育總局批準山地運動為我國正式開展的體育項目，自此標志我國戶外活動進入規范化發展階段。與此同時，由于自然環境的不可知以及人們計劃的不完善導致戶外活動安全事故屢屢發生。根據中國登山協會登山戶外運動事故調查小組發布的《中國登山戶外運動事故報告》，2019年我國發生了352起戶外運動安全事故，事故人數達到942人，總參與人數達到 2055人［2］。

伴隨頻頻發生的戶外活動遇險事故，高昂的救援成本問題亟待解決。這種兩難境地催生了戶外遇險的有償救援，但是我國關于戶外遇險有償救援成本承擔還存在主體不明、承擔標準不一等問題，這使得戶外遇險救援成本的規范化承擔機制成為一個不可回避的課題。

二、我國戶外遇險救援成本承擔機制現狀

（一）我國戶外遇險救援體系現狀

戶外遇險救援最早始于20世紀中期的歐洲，最初只有簡單的拖車服務，到后來逐漸發展到遇險搜救、醫療援助等［3］。我國的戶外遇險救援雛形可以追溯到1995年成立的衛生部國際緊急救援中心，其工作主要是管理和協調醫療緊急救援工作，為港澳臺以及境外人士提供便捷的醫療救助。目前我國有政府救援、公益救援和商業救援三種救援模式。政府救援和公益救援是面向所有人提供的無償救援服務，只不過前者是政府為救援主體，后者是公益機構為救援主體；商業救援是以商業機構為主體，面向其顧客提供的有償救援服務。

（二）我國戶外遇險有償救援的法制現狀

戶外遇險救援的有關法制建設總是落后于實踐的發展，目前我國還沒有一部專門的法律對戶外遇險救援成本的承擔問題進行規范，甚至在已有法律法規中，尚沒有一個具體法條對戶外遇險救援成本進行說明。由于戶外活動包括戶外運動、戶外探險、戶外旅游等，具有運動與探險的特征，因此使一些活動游離在運動與旅游之間，體育系統和旅游系統針對其管理也常常出現交叉的地方，導致混淆不清。

目前與戶外遇險救援成本承擔有關的法律法規主要有2013年通過的《旅游安全管理暫行辦法》，其規定旅游事故發生后，事故發生地的有關部門要及時進行搶救和偵查；2007年通過實施的《中華人民共和國突發事件應對法》，其規定突發事件發生后，發生地縣級人民政府應當立即組織開展應急救援工作。其他涉及的法律還有《中華人民共和國消防法》和《中華人民共和國警察法》，其都規定中國公民發生危險時，應當立即進行無償救助。除了法律外，還有《旅游安全管理暫行辦法》《國內登山管理辦法》《旅游突發公共事件應急預案》等部門規章對戶外遇險救援進行了相關規定，但都沒有規定戶外遇險救援成本承擔的問題。

三、我國戶外遇險救援成本承擔存在的問題

（一）無償救援：不公平

盡管我國目前存在著以上三種戶外救援類型，但是我國的戶外救援體系仍然是以政府為主體，消防、武警、醫院協同參與的救援體系，公益救援和商業救援較少。其結果可能有三：一是政府部門與其他專業社會組織相比，靈活性較低，一旦出現戶外遇險事故，需要時間響應和部署，流失緊急救援的寶貴時間；二是戶外活動范圍極廣，涉及的職能部門眾多，部門與權責交叉，因此與國外專門的戶外救援組織相比，缺乏專業性；三是政府作為公共部門，為人民服務是其宗旨，因此進行“無償救援”被認為是天經地義的事情，對戶外遇險救援活動進行收費難以被公眾接受。而如果實施無償救援，救援成本只能由財政承擔，這無疑加大了財政壓力，且用公眾納稅的錢為“少部分人”的錯誤買單也是不公平的。

（二）有償救援：無依據

我國還沒有一部法律、一個法律的章節甚至一個法條對戶外遇險救援成本承擔進行具體的規定，換言之，我國目前在戶外遇險救援成本承擔問題的法律層面上還是空白狀態。

而且已有的相關法律與救援成本相關的部分法規存在沖突。目前為有償救援提供法律依據的為《中華人民共和國旅游法》第八十二條，即“旅游者在人身、財產安全遇有危險時，有權請求旅游經營者、當地政府和相關機構進行及時救助。旅游者接受相關組織或者機構的救助后，應當支付應由個人承擔的費用”。從該條文的規定來看，被救援者似乎需要承擔救援費用，但是“應由個人承擔的費用”將救援的責任進行了界定，個人根據責任劃定承擔自己應該承擔的那部分，而具體怎么劃分救援責任，旅游法并沒有進行說明。

但我國的戶外遇險救援依然是以政府為主體，主要救援單位為事故當地的消防部門和警局。《中華人民共和國消防法》第四十九條第一款規定：“公安消防隊、專職消防隊撲救火災、應急救援，不得收取任何費用。”《中華人民共和國警察法》第二十一條規定：“人民警察遇到公民人身、財產安全受到侵犯或者處于其他危難情形，應當立即救助……”非常明顯，這兩部法律將政府部門實施戶外遇險救援行為視為一項義務，雖然《中華人民共和國警察法》沒有明確說明救援免費，但是在實際生活中警察實施救援行為確實不收費。

綜上在法律層面，雖然《中華人民共和國旅游法》中提出公民應該根據責任劃定承擔自己應該承擔的那部分救援成本，但是并沒有提出明確的承擔標準等；且與《中華人民共和國消防法》《中華人民共和國警察法》中的相關規定出現沖突，在現實操作中，依然不能對有關部門的有償救援提供依據。

四、完善我國戶外救援成本承擔機制的思考

（一）厘清戶外遇險救援與一般事故救援

我國目前的戶外遇險救援主要依托于傳統的政府救援，即將其作為一般事故救援進行看待。由于戶外遇險救援與一般的事故救援存在的不同，導致出現許多問題。一是戶外活動與一般活動的動機不同，前者具有強烈的主觀性，后者主觀動機可能沒有這么強烈；二是戶外遇險救援通常比一般的災害救援更加復雜，涉及的范圍更廣。因此如果將二者等同視之，就會出現人們的違規戶外遇險得不到合理的懲罰，加大了違規戶外活動發生的可能性，而且會出現救援費用承擔不公平的現象。所以，為了完善戶外遇險救援成本承擔機制，首先要厘清戶外遇險救援與一般事故救援之間的差別，才能采取差異化的救援類型。

（二）明確戶外遇險救援成本承擔主體和標準

《中華人民共和國旅游法》第八十二條雖然為有償救援提供了一定的依據，但是“應由個人承擔的費用”將救援的責任進行了界定，個人根據責任劃定承擔自己應該承擔的那部分，而具體怎么劃分救援責任，《中華人民共和國旅游法》并沒有進行說明。目前國內進行戶外遇險有償救援的案例屈指可數，原因可能就在于缺乏規范的法律對救援成本承擔主體、承擔標準進行規定。究竟對哪些人實施有償救援？有償救援的個人承擔標準是什么？是承擔全部救援費用還是部分？如果是部分，按照什么依據來劃分？等等問題導致有償救援難以實施。因此當務之急就是制定專門的規范法律，明確戶外遇險救援成本承擔主體和標準，使得有償救援有法可依。

（三）完善配套戶外遇險救援成本承擔機制

在厘清戶外遇險救援與一般事故救援、明確戶外遇險救援成本承擔主體和標準基礎之上，還需要完善配套機制。比如對于經濟實力較強的人來說，可能對救援成本不屑一顧，一而再地進行違規戶外活動，無視相關法律。因此有償救援只是彌補戶外遇險救援成本的方式之一，我國的戶外遇險救援成本承擔機制需要多管齊下。比如對反復違規進行戶外活動而遇險的個人和組織進行行政處罰，以起到威懾作用。還可以強制推行戶外投保制度，進一步完善戶外遇險救援成本承擔機制，這對于救援成本高昂、被救援人員經濟實力較差的人來說尤其重要，避免部分人由于無力承擔救援成本而放棄救援。