助力鄉村振興：中西部農村地區法律顧問制度建設
——以四川省L市為例

陳青青

（樂山師范學院，四川 樂山 614000）

2014年我國司法部在頒布的《關于推進公共法律服務體系建設的意見》中指出通過政府購買方式，向鄉村選派律師或基層法律服務工作者擔任法律顧問，逐步實現“一村一顧問”。黨的十八屆三中全會提出“普遍建立法律顧問制度”的改革任務，而在黨的十八屆四中全會中進一步明確要求：“積極推行政府法律顧問制度，建立政府法制機構人員為主體、吸收專家和律師參加的法律顧問隊伍，保證法律顧問在制定重大行政決策、推進依法行政中發揮積極作用”。其次黨的十九大報告中進一步強調將“有日益健全的法治保障”作為“鄉村振興戰略”的一部分，與推行依法治國、建設社會主義法治國家的方針政策緊密相連，把行之有效的鄉村振興的政策法定化。此外在“十三五”時期，按照中央脫貧攻堅目標，必須重點確保貧困地區基本公共服務主要領域指標接近全國平均水平，從而達到2020年基本公共服務均等化總體實現的目標，推進農村地區法律顧問建設也是促進基本公共服務均等化的重要方式之一。

從社會層面來看，主要體現在當前農村經濟文化等各方面快速發展，農村村民的實際需求增加，而在供求方面卻出現了不足，農村法律顧問制度的未建立或是未推行，都會影響村民解決自身的法律問題，導致農民無法或很難維護自身的相關權益。有學者談到農民得以充分行使其所享有的生存權、發展權、受教育權等基本權利，需要國家提供制度環境，以便于將抽象的基本權利轉化為實然的、具體的權益。國家通過“一村一法律顧問”制度向農村輸入法律資源，來減緩城鄉法律公共服務供給不均勻。“一村一法律顧問”制度的價值追求也表現出對實質公平正義的維護。［1］從L市的現實情況來看，也迫切需要政府建立農村法律顧問制度以保障村民的權益，推動村民在享受法律資源和法律服務方面實現實質公平。從現實來看農村法律顧問制度建設在全國的各個地區均有實行，盡管各地政府推行的政策有所區別，但從總體上可供借鑒和參考的經驗還是比較豐富的。例如廣東省司法廳在2014年發布了《村（社區）法律顧問合同（樣本）》等七個指引并在2015年制定了《村（社區）法律顧問基本行為準則（試行）》。浙江省寧波市于2007年頒布了《寧波市建立農村法律顧問制度實施意見》，并在2014年年底全市建制村和社區都建立了法律顧問，覆蓋率達到非常高的水平。而目前湖北省潛江市農村法律顧問制度已經形成了以市人民調解中心為平臺，成立“潛江市公共法律服務中心”；以區、鎮、辦事處、司法所為依托成立區、鎮、辦事處公共法律服務站；以村（居、分場）調委會為基礎，建立以法律顧問室為基礎的農村法律服務體系。［2］

綜上所述，L市建立農村法律顧問制度，是滿足農民權益訴求、適應當前農民實際生活的現實需要；是從總體上維護農村社會秩序穩定，促進農村良性發展的有效手段；是響應當前國家法治建設要求，促進法治鄉村建設的必然選擇。

一、目前L市建設農村法律顧問制度面臨的問題

L市的農村法律顧問制度建設正在逐步推進中，2020年L市司法局發布了《關于轉發〈關于規范和加強村（社區）法律顧問工作的意見〉的通知》，以響應黨中央、省委加強公共法律服務體系建設、推進城鄉基層治理制度創新和能力建設的要求。在此文件中提出了“全覆蓋、全規范、全時空”的工作目標，同時涵蓋了各項重點落實工作，在通知結尾處還明確了《法律顧問服務標準（試行）》《法律顧問服務績效考核評估辦法（范例）》《年度村（社區）法律顧問服務績效評分表（范例）》《法律顧問服務滿意度調查問卷（范例）》《法律顧問協議（范例）》等內容。總體上看該文件涵蓋的內容十分豐富，在通知中將各要點進行了細致的安排，具有非常強的實操性，但是在現實中還存在著一些問題阻礙著L市的此制度建設。

（一）農村群眾的法律意識和法制觀念還有待提升

長久以來，農村地區都是我國亟待發展的重要區域，各種因素的共同作用下，使得廣大農村地區與城鎮之間的差距加大。農民作為農村的主體，在經濟、文化、教育、社會生活等諸多方面均難以達到城鎮地區居民的水準。特別是教育上的差異和不平衡，嚴重影響了農村居民的思想。一方面體現在村民群眾難以理解自己目前正生活在各種法律法規的約束之下，他們普遍認為自己從事的日常生產活動僅僅只圍繞著個人或者家庭的生存需求，覺得自己不可能觸碰或者涉及法律方面的問題，長久以來就形成了“法律非常遙遠”的思想觀念。而且受文化水平的影響，農村群眾往往有著非常簡單樸素的“利益觀”，這種利益觀表現為他們大多數時候只關注“自己在乎的利益”。受這種樸素利益觀的影響，他們很難從更長遠或者更高層次的角度去思考制度本身的益處，只有當他們認為這個制度能夠在某些方面為其帶來益處時，他們對制度的“興趣”才會上升，而當他們認為制度無法滿足其需要時，就會很快對制度失望并“舍棄”這一制度。另一方面體現在農村群眾長期受到傳統禮法和風俗習慣的影響，這一方面與農村群眾的文化水平相互作用之后，很大程度上就導致農村群眾容易輕視法律法規的作用，他們更加傾向于相信傳統的調解方法能夠讓糾紛更簡單有效地解決。農村的教育事業整體上來看比較滯后，文化基礎設施也嚴重不足，這些都不利于提升農民的文化水平，從而在當下也構成了農村法律顧問制度推行的阻礙因素。

（二）財政保障作為制度推行的動力明顯不夠

制度推行往往需要耗費一定的財力、人力才能完成。在農村法律顧問制度建設中，人力方面重要的角色就是農村法律顧問。在大多數相關文件中，往往會詳細規定農村法律顧問的義務，而忽視或較少規定這一部分群體的權利。以L市的《村（社區）法律顧問工作的意見通知》（以下簡稱《通知》）為例，其提出“在律師資源相對匱乏地區，可以由一名律師或者基層法律服務工作者擔任多個村（社區）法律顧問，法律服務資源嚴重匱乏地區，可以由縣（市、區）司法局、法律援助中心和鄉鎮（街道）司法所工作人員按照兼職不兼薪的原則，擔任法律顧問”。在文章后面還有具體的強制性規定，例如“法律顧問每月至少提供1次現場法律服務，時長不少于4小時”等。從這些方面來看，在法律服務人才資源不足的地區，一個法律顧問不僅要認真完成相應的任務指標，還要同時服務多個地區，而部分工作人員甚至可能會面臨“兼職不兼薪”的情況。對于在這些地區服務的法律顧問工作者而言，他們的工作更加繁重，再結合農村本身的現實情況，例如經濟落后導致地區吸引力小、整體就業前景不理想、就業環境差等，如果再無法保障法律顧問個人的物質生活需求，就會嚴重降低其投身于制度建設的積極性，從長遠來看是不利于制度發展的，因為難免會出現相關工作人員不愿意擔任村（社區）的法律顧問的情況。除了對法律顧問的物質補貼，辦案經費也是提升法律服務質量的重要保障。法律援助辦案經費短缺問題在基層農村是制約法律援助事業發展的主要問題。在社會主義市場經濟條件下，經濟利益對行動的驅動功能是十分大的，辦案經費的短缺會嚴重挫傷承辦律師或基層法律工作者的辦案積極性。［3］此外財政支持不足的話，農村法律顧問制度所需要的配套基礎設施也難以建成，也會降低法律顧問工作者的工作效率。而在L市的文件中針對相關工作保障的規定極為簡單，但事實上這一點又是該制度非常現實且重要的問題，因此應當重視財政保障在制度建設中的地位。

（三）法律服務資源不足，分布情況不平衡

農村目前存在的現實問題與農村群眾關于法律方面的巨大需求之間關系緊密，即使大多數農村群眾本身可能沒有意識到或者才意識到這一情況。農民是我國一個數量龐大的群體，他們在努力適應國家高速發展的過程中不可避免地會逐漸接觸到越來越多的法律問題，法制建設進程也會不可避免地通過各種形式將農村的方方面面進行相應的規范。因此一方面農村地區對于法律援助的需求量會因為農村群眾的人口基數問題呈現出一個較為龐大的數字，而另一方面農村的發展也會使需求量總體上呈現出一定的上升趨勢。這樣的情況下，作為解決法律需求的農村法律顧問在對農村地區的供給上卻遠遠不足。地區發展水平在很大程度上會影響該地區的律師資源，發達地區往往擁有數量龐大且質量優良的律師隊伍，在這些地區人們通常可以享受到非常便捷、高質量的法律服務，而在欠發達地區的人們由于律師資源嚴重不足，所以甚至可能難以享受到最基本的法律服務。律師和基層法律服務工作者一般集中于城區，在農村地區較少，根據大多數地區的文件也可以看出農村法律顧問制度的建設基本上都是由政府積極引導相關人員向農村地區進行人才流動，實現農村地區的法律服務資源分配。但是農村地區之間也存在著發展水平差異，這樣的分配并不能完全解決法律服務資源分布不均衡的情況。以L市的《通知》為例，它指出在律師資源相對充足的地區優先安排律師擔任，在律師資源相對匱乏地區，可以由一名律師或者基層法律服務工作者擔任多個村（社區）法律顧問。首先律師由于其自身的專業性，在提供相應的法律服務時相對來說也是質量最高的。而在律師資源不足的地區，就會出現由律師或者基層法律服務工作者兼任多個地區的情況，服務的地區范圍擴大了而與之相配的法律服務人員數量沒有變化，這樣就很難保證其范圍內的農村群眾的法律需求都能及時有效地解決。通知進一步指出法律服務資源嚴重匱乏地區，可以由縣（市、區）司法局、法律援助中心和鄉鎮（街道）司法所工作人員按照兼職不兼薪的原則，擔任法律顧問。不難發現在法律服務資源嚴重不足的地區其法律顧問是由司法局和司法所工作人員兼任，而事實上這些人員自身素質高低也有所不同，也許會在一定程度上影響服務質量的高低。而且這些工作人員兼任兩份職責，他們如何平衡職責之間的沖突，如何保證法律顧問這一工作落到實處也難以考量。

二、針對L市建設該制度相關問題解決的建議

（一）深入推進法制宣傳教育，繼續提高農民法律意識

從根本上來說，法制宣傳教育能有效地提升國民的法律素質及法律意識，也是推進“依法治國”的根本工作，是建成小康社會事業中不可缺少的一環。法制宣傳教育對社會主義法治、社會主義法治文明的弘揚與塑造起到了舉足輕重的作用。［4］目前來看農村群眾的法律意識不夠強、法律素質不夠高是阻礙農村法律顧問制度落實的重要因素，因此繼續推進法制宣傳教育的工作仍然是落實法律顧問制度過程中的重點工作。在這之中，農村法律顧問承擔好例如村委干部、人民調解員等相關人員的法律知識培訓工作，只有落實好相關的培訓工作才能發揮村委干部們作為“法律明白人”的作用，共同協作向村民普及相關的法律知識，增強村民的法律意識。而村委干部應當切實發揮帶頭人作用，積極主動地接受培訓成為“法律明白人”，以自身行動帶動村民學習法律意識，努力營造上下齊心、共同學習的良好氛圍。同時村委干部也要積極配合法律顧問開展工作，協商合作創新教育宣傳方式，舉辦線上線下、實地走訪、宣傳到戶等多種形式的推廣活動，激發村民們學習法律知識的積極性，提高其法律知識文化水平。

另一方面法律顧問在工作過程中也應當自覺重視法制宣傳教育，認真開展每一次普法活動。法律顧問工作者在進行法制宣傳教育時應當多多關注農村群眾重點關注的問題，針對其需求合理制定宣傳計劃，明確宣傳內容的重點。法律顧問工作者自身也應當不斷學習，牢記法律顧問這一制度所蘊含的巨大社會價值，增強個人的服務意識、責任意識，不能流于形式或者僅為完成相關的工作指標。法律服務工作者既要積極主動地了解當地的風俗文化，結合實際力求切實有效地處理村民的法律問題；又要深入群眾主動了解村民的現實需求，不斷提高服務質量，做到“對癥下藥”，努力增強村民對法律顧問制度的信任感和認同感，從而引導村民更好地相信法律并利用法律保護自己的權益。

（二）加大財政支持力度，滿足制度建設經費需求

政府加大財政支持力度體現在三個方面。第一，為了讓法律服務工作者更好地開展相關的工作，應注意為其提供配套的基礎設施。在L市的《通知》中提到依托村（社區）委員會、公共法律服務中心（站、室）等載體為法律顧問提供相應的場地保障，此處更強調的是工作場所的場地保障，而在實際中法律顧問一旦需要長期駐扎在農村地區為村民服務，就應該提供相應的在日常生活方面的基礎設施，例如居住場所這些。不僅如此，在辦公方面的配套設施也必不可少，政府需要提供相關的辦公用品，才能建立一個良好的工作環境。而良好的工作環境也會在一定程度上吸引更多可以擔任法律顧問的工作者愿意長期扎根在農村。

第二，政府應當增加對于法律顧問相關工作者的就職補貼或者業務補貼等。這一部分的財政支持是十分必要的。因為法律顧問制度更多是體現社會性價值和公益性價值，但現實情況來講，現階段構成法律顧問的工作者大多屬專業的律師，對他們而言從事農村地區的工作可能相對而言薪資更低或者工作變得繁重薪資卻沒有變化，如果農村法律顧問的基本物質生活需求都難以保障，那么將很難保證其在工作崗位上能夠盡心盡力地完成相關的工作任務。因此在最大限度地要求農村法律顧問為村民提供質量有保障的服務的同時，又能在一定程度上通過補助、補貼的形式滿足其合理的物質需求，將非常有助于他們更好地發揮個人價值，從而實現更大的社會價值，從長遠來看也能更好地保障制度的生命力和活力。

第三，政府之間相互分工，時刻保障制度建設的經費充足。在財政支持方面，單靠政府進行相關的保障工作，對政府而言會加大其財政壓力，這里的政府僅指推行具體地區的最下級政府，如果該級政府財政情況不佳，就會嚴重影響該地區的制度建設。因此可以建立分級負擔制度，即從上到下劃分各級政府應當各自在該地區財政支出承擔的比重，這不僅有利于減少下級政府的財政壓力，也有利于為制度推行提供長期穩定的財政保障。此外，如果所有的農村法律顧問都由司法行政部門推動、律師顧問服務的經費都由政府來負擔，將會加大這種農村法律顧問體制對財政經費的過度依賴性。［5］因此建議基層政府實際上也可以和各村委會或者律師協會進行合作，由多方協商共同承擔當地法律顧問制度建設所需的財政支出，從而能夠為法律顧問開展法律服務工作提供長期穩定的資金，使該制度能夠長期有效，實現可持續發展。

（三）加強人才培養，完善法律服務資源分配

為了更好地解決農村法律需求，在當前情況下擴大法律服務隊伍是必不可少的。第一，積極鼓勵青年律師到農村地區就業。從律師行業整體來看，青年律師在其行業競爭力往往不如從業時間長、執業經驗豐富的資深律師強。很多青年律師在初次就業的較長時間內都難以全力發揮其律師價值。通過鼓勵青年律師到農村地區就業，既有利于鍛煉其職業素養、檢驗其專業知識水平、豐富其職業經驗，又有利于其展現個人價值，將個人的價值融合進社會需求中。重要的是，這樣既能緩解農村地區法律服務資源分配不均衡的壓力，又能在一定程度上避免人才資源的浪費。

加強對于法科生的培養，引導法科生投身于農村法律服務。一方面學校應當加強對于法科生價值觀念的培養，明白法律的重要社會價值，引導學生樹立良好的就業觀。鼓勵學生參與大學生法律服務志愿者活動，積極投入農村地區的法律援助，在志愿活動中深刻領悟學習這門學科背后的重要現實意義。另外，地方高校可以針對校內法科生制定相應的措施吸引其投身于本地區農村的法律服務工作之中。例如制定法科生畢業定向計劃，在大學入學時明確畢業后將從事本地區范圍內某一農村地區的法律服務工作，在校期間可以以獎學金作為激勵機制，而畢業后則由學校負責與地方對接完成相關的實習就業協議，到崗后由地方進行相應實習或就業補貼。地方也可以設定地方培養計劃，即在當地農村地區實習的法科畢業生參加律師資格考試通過之后愿意繼續留在當地從事法律服務工作的，給予他們一定的物質獎勵和就業補貼等。通過多項活動加強法科生培養，有利于建立直接對口支援本地區農村法律顧問制度建設的法律顧問隊伍，從而為本地區解決法律服務資源不足、法律服務資源分布不均衡等問題提供堅實保障。