城市規劃管理與法規教學中培養學生法律素養的思考
——以應用型本科院校為例

張力文 張城芳 徐亞琪（通訊作者）

（武漢華夏理工學院，湖北 武漢 430070）

城鄉規劃管理與法規是城鄉規劃專業大三年級學生的專業必修課程，也是本專業人員從業后考取注冊城鄉規劃師的必考科目之一。城鄉規劃作為一種公共政策，是指導城鄉空間資源有效配置的重要手段，需要法律法規保證其公平公正及合理性，同時，作為一項行政職能，在規劃實施與管理的過程中，更需要相關專業人員具備基本的法律思維以確保行政行為的合理性與合法性。因此，這門課程要求學生了解行政法學有關知識，掌握城鄉規劃的法律法規體系，熟悉依法進行規劃編制、審批和實施管理的內容。這些培養內容的最終目標是希望學生具備一名城鄉規劃專業人才應該具備的法律素養，在今后的工作實踐過程中，能夠自覺地運用法律思維幫助處理實際問題，為城市里的居民創造公平公正的美好環境。

然而傳統的城鄉規劃學教學重點在于培養學生對于物質空間形態塑造的能力，對于城鄉規劃管理與法規的課程缺乏重視，再加上課程內容的抽象，大部分學生并不能很好地理解城鄉規劃的法律法規體系，因此探索合適的教學方法，在教學中貫穿法律思維，通過專業課程培養學生的法律素養，學習專業知識的同時有效地彌補他們在法律知識上的欠缺，達到專業知識與通識知識的融會貫通，應是城市規劃管理與法規教學課程的重要任務［1］。

一、培養城鄉規劃專業學生法律素養的重要性

（一）時代的發展要求城鄉規劃專業學生具備法律素養

城鄉規劃作為指導和調控城鄉建設管理的重要手段，一直以來，城鄉規劃法制建設對于確保城鄉規劃的制定與實施具有重要的作用。從1956年國家建委頒布的第一個關于城市規劃的法規文件《城市規劃編制暫行辦法》到《城鄉規劃法》的頒布實施，我國城鄉法制建設通過長時間的發展、完善，城鄉規劃的法律體系框架基本成熟［1］。但是由于城市的發展是一個面向未來、不斷發展的過程，城鄉規劃相關的法律法規也一直處于不斷優化的過程，不同時期不同階段的城市建設的目標與重點也在不斷變化，特別是“十三五”以來我國邁入了生態文明建設的新階段，城鄉規劃的工作需要再次適應新的時代要求。2019年11月，中共中央、國務院發布《關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》，將城鄉規劃納入國土空間規劃體系，并被提高至國家治理手段的新高度。

時代背景的不斷更迭要求城鄉規劃的學生不僅要掌握現階段的法律法規知識，更要理解法律背后的意義與價值，具備法律的頭腦與習慣。才能在現有知識儲備的前提下，不斷地更新知識體系，這是培養法律素養的關鍵點。

（二）城鄉規劃工作需要以法律知識為基礎

在實際工作中，除了在大學期間接觸最多的規劃編制工作外，還有相當大的一部分是規劃的實施與管理。規劃編制需要清楚地掌握法律法規規定的編制要求與程序，特別是其中的強制性內容，是編制過程中的技術重點。而規劃的實施與管理需要采用科學的管理方法，統一引導和控制城鄉各類用地的開發建設活動，其中重點包括各類規劃審批的程序、兩證一書的管理以及法律監督檢查等，對這類知識的理解與掌握直接決定了作為一名規劃從業人員行政行為的合理以及合法。

總之，城鄉規劃必須依法編制、依法實施、依法管理，這些內容貫穿在規劃工作的各個環節，要求學生必須掌握專業法律知識。

二、城市規劃管理與法規教學現狀

（一）學生缺乏基本的法律知識

大學生普遍缺乏基本的法律知識，目前在大學里，學生能夠學習到法律知識的通識類課程只有《思想道德修養與法律基礎》，而且該課程的重點在于引導大學生的身心健康發展，所涉及的法律知識并不全面。另外，這門課都是由馬克思主義學院里的專業教師負責講授，課程的性質和類型也決定了學生對于這類課程的重視程度較低，這些都是大學生缺乏法律知識的原因［2］。而對于本專業而言，涉及專業法律知識的課程僅有《城市規劃管理與法規》這一門，課時總量一般只有32課時。專業領域相關的法律知識的內容本身就比較龐雜，是一個系統的、有條理的體系。

因此，在城鄉規劃管理與法規課程中，常常發現學生對于基礎的法律法規知識不甚了解，而專業領域的法律知識需要對基礎知識有一定了解，學生的一無所知導致在講授城鄉規劃專業法規體系時，往往發現課程難以深入開展。

（二）教學方法單一，教學內容抽象

城鄉規劃管理與法規的教學內容是圍繞《城鄉規劃法》以及其配套的法律法規展開，其中有相當大的一部分重點內容在于對于各個條例條款的解讀。但是法律條款本身就是規范化、抽象化的內容，對于缺乏實踐經驗的學生來說更加顯得晦澀難懂。

同時，傳統的課程教學通常以教師講授為主，且講授的內容大多停留在理論層面，因而學生更加覺得枯燥無味，難以引起學生的興趣。

三、在城市規劃管理與法規課程教學中培養學生法律素養的方法

（一）通專融合，在教學的各個環節加強基本法律知識的普及

鑒于大部分學生缺乏法律基礎知識的現狀，在專業課教學中引入通識教育知識，實現通專融合是在教學中培養學生法律素養的一個重要方法。對于法律基礎知識的普及可以融入課程教學的多個環節。

例如，在課程第一講緒論部分可以首先介紹行政法學基礎知識，并在此基礎上介紹城鄉規劃的管理與審批，這樣學生能夠更好地理解行政立法、行政許可、行政復議以及行政處罰的內涵及外延。同樣，城鄉規劃法規體系在整門課程中是非常重要的內容，需要學生熟練地掌握各個法規體系、立法權限以及編制審批流程，這些“死知識”對于學生來說往往難以吸收，因此在介紹城鄉規劃法規體系之前，可以先介紹我國的法律制度以及基本的法律規范知識，了解其中深層次的價值以及原因，掌握其中的規律，更好地幫助學生理解記憶。還可以通過讓學生制作表格、思維導圖的方式，對法律法規體系進行梳理總結［2］。

在專業課中融合關于法律方面的通識知識，一方面培養知識體系更為全面的人才，另一方面也有助于專業課程的學習。

（二）講授法與案例教學法相結合，抽象條例與直觀案例相結合

對于沒有實踐經驗的學生而言，案例可以直觀地幫助他們理解枯燥的法律知識。在《城鄉規劃法》中，涉及法律責任及處罰的條款有十一條，以往的教學中這些具體的處罰措施學生只能依靠死記硬背來掌握。案例教學法通過引入一個又一個生動鮮活的城鄉規劃違法案例，讓學生能夠理解違法的危害、處罰的依據以及各種不同的處罰方式。例如近幾年轟動一時的某地別墅違建就是一個典型的案例，通過觀看相關短視頻介紹，讓學生熟悉事件發生的背景及過程，以及違建最后的處罰措施，直觀的案例不僅讓學生明白了實際中的處罰流程，同時也對他們進行了思政教育，幫助他們樹立正確的價值觀，在從業過程中嚴守底線，拒絕違法亂紀之事。

案例教學法還可以選取一些經典的案例分析題目，采用小組討論以及課堂辯論的方式，進一步幫助學生掌握具體的知識。

（三）產教融合，理論與實踐相結合

除了傳統的課堂教學，課外實踐也是學習的重要環節，特別是對于筆者所在的應用型高校，按照產學研融合的思路，在城鄉規劃管理與法規課堂上，教師通過帶領學生參與實際項目，特別是設計流程中的報批評審等重要環節，使學生不僅學習了知識還拓展了視野。例如在項目開展前期，帶領學生一同召開座談會，征求地塊利害關系人意見；制作項目公示圖、去規劃局申請建設用地規劃許可證和建設工程規劃許可證等。通過實踐項目，讓學生認識到，法律知識其實滲透在規劃工作的每一個環節，具備基本的法律素養和專業的法律知識是今后開展工作的基礎。

四、結論

法律素養是每個大學生應當具備的基本素養之一，本文探討了在《城鄉規劃管理與法規》這門專業課中培養學生法律素養的方法與途徑。通過教學內容和教學方法的創新，讓學生在學習專業知識的同時掌握基本的法律知識與法律意識，實現課堂德育培養目標。