涉外刑事案件中的檢察機關主導責任

石 玨 丁 丁

（杭州市上城區人民檢察院，浙江 杭州 310000）

近年來，隨著我國綜合實力的不斷提升，國家開放程度不斷提高，越來越多的外籍人士來到中國，與之相隨的是各類涉外刑事案件量呈指數式上升趨勢，涉外刑事案件風險逐步顯露。司法系統作為維護社會公平正義的最后一道防線，承擔著防范化解社會風險的重要作用，而檢察機關作為刑事訴訟程序中的“中樞神經系統”，承擔著訴訟活動中極其重要的作用。相較于普通刑事案件，涉外刑事案件在辦理過程中存在特殊的風險與困境，給新形勢下檢察機關履職盡責帶來了新的挑戰，也對檢察能力提出了更高的要求。

一、涉外刑事案件中檢察機關主導責任的內涵和外延

（一）檢察機關主導責任概述

“主導責任”的概念，是檢察機關近年來在全面推進以審判為中心的刑事訴訟制度改革中，為找準職能定位，強化責任擔當，自我施壓，不斷深化而提出的新理念。早在2016年，最高人民檢察院在《工作報告》中就提出，檢察官要“充分發揮審前主導和過濾作用，防止案件帶病起訴”。2019年，張軍檢察長在大檢察官研討班上明確提出“要切實履行檢察官在刑事訴訟中的主導責任”。

當前就檢察機關“主導”的用語，按照表述的不同角度和側重點，主要有“主導作用”“主導地位”“主導責任”等。“主導地位”是就檢察機關在刑事訴訟中所處的位置而言，“主導作用是指檢察官在刑事訴訟中具有主要的并且引導刑事案件向前方發展的影響和效果。主導責任是就檢察官在刑事訴訟中的地位和作用而言，檢察官引導刑事案件走向所承擔的職責，是檢察工作目標和方向。”［1］這些概念既有區別又相互統一，都是對檢察官在刑事訴訟中應有的作用及應承擔的責任的高度凝練。但“無論是從何種角度討論問題，最核心的還是在于對‘主導’與否的認識與判斷。”［2］在刑事、民事、行政“三大訴訟”中，檢察機關介入刑事訴訟的程度最深、影響力最大。［3］在刑事訴訟過程中，檢察機關全程參與，并對訴訟過程進行“雙向”審查，即一方面代表國家追訴犯罪，另一方面作為憲法規定的國家法律監督機關對訴訟違法行為進行監督糾正。

隨著訴訟制度改革的不斷推進，檢察機關在刑事訴訟中的主導責任越來越受到重視，《刑事訴訟法》將認罪認罰從寬制度寫入法律更是檢察機關主導責任的集中體現。檢察機關在刑事訴訟中的主導責任，主要表現為追訴標準的主導、證明活動的主導、程序選擇的主導，以及積極主動地對刑事訴訟中的各類違法行為進行監督糾正。［4］從刑檢部門具體職能來看，主要包括訴前引導偵查機關偵查取證、向當事人釋法說理、對嫌疑人適用認罪認罰從寬制度，訴中向審判機關展示事實證據、為當事人提供法律幫助，訴后向相關部門移送監督線索、為相關利益人提供司法救助等等。因此，“主導責任”強調的是一種責任、擔當，而不是權力的大小、地位的高低。從“主導責任”概念的提出，到在具體案件中的實踐落實，反映出我國檢察機關對于自身定位、定性和職責有了更為深刻的理解，是檢察機關對我國改革發展、社會進步需求的有力回應，更是在歷史新機遇、新挑戰面前檢察機關勇于履職擔當的體現。

（二）檢察機關主導責任在涉外刑事案件中的具體化

1.杭州市涉外案件總體情況

在全球經濟一體化快速推進的背景下，大量外籍人員涌入中國就學、就業，但是現有的政策和手段并不能完全有效篩查入境人員的素質。從結果來看，有不少外籍人員在國內實施了違法行為，被追究刑事責任。上城區院系杭州市唯一指定承辦涉外案件的基層檢察院。通過對本院辦理的涉外案件進行統計分析，近年來全市涉外案件呈現出如下態勢：（1）涉外案件數量呈現逐年增長趨勢。其中2020年1月-10月，因新冠疫情影響，受理件數有所下降。（2）涉及罪名從相對集中逐步呈現分散化趨勢。毒品犯罪是涉外案件的高發領域，其他常見罪名有盜竊、詐騙、搶劫、尋釁滋事、合同詐騙、妨害公務、強奸、強制猥褻、掩飾隱瞞犯罪所得等。2020年涉外案件不僅數量少，而且主要集中于販毒、盜竊、危險駕駛、容留吸毒等少數幾類罪名，這和疫情防控期間國內外籍人員數量減少和打擊力度下降不無關聯。

2.涉外案件中檢察機關主導責任的體現

涉外因素對刑事案件的影響主要體現在嫌疑人身份核實、訴訟語言和訴訟程序、取證難度、事實認定和法律認定等方面。相比普通刑事案件，在辦理涉外案件時，檢察機關承擔著更為重要的作用，亦背負著更艱巨的責任。

從證據審查和事實認定層面而言，檢察機關需引導偵查方向、把握證據審查標準、查明案件事實。從法律認定層面而言，檢察機關需辨明涉外因素在定性方面的獨特作用，適當解釋和適用法律。從法律監督層面而言，檢察機關需監督調查取證的合法性、核實參與翻譯人員的資質。從外交層面而言，檢察機關還需要做好與外國使領館的溝通和安排探視、會見等工作。近年來涉外案件辦案要求逐步加強，辦案壓力逐年上升，對檢察能力提出了更高要求，反映出新形勢下對檢察機關在刑事訴訟中發揮主導責任的需求更為強烈。

二、強化涉外刑事案件中檢察機關主導責任的必要性

在我國現有的刑事訴訟制度模式下，檢察機關處于訴訟過程的中間環節，對訴訟程序起著推進作用，同時又擔負著全流程的監督職責，貫穿始終。在刑事訴訟中重視并充分發揮檢察機關的主導作用，既是我國訴訟制度的必然要求，也是司法規范化的必然選擇。而在涉外刑事案件中充分發揮檢察機關的主導責任，更是新形勢下防范化解司法風險、維護良好城市形象的重要抓手。

（一）防范化解涉外司法風險的需要

對上城區院制定辦理全市涉外案件的經驗進行總結，辦理涉外刑事案件在實踐中存在的司法困境主要有以下幾個方面，而這些問題的存在，很大一部分原因在于目前檢察機關的主導作用尚未被充分發掘。

1.涉外因素帶來的事實認定風險

案件事實認定的正確與否直接影響到定罪量刑，是衡量司法實體公正的首要標準，也是司法裁判內在說服力的重要內容。涉外因素的存在會給刑事案件事實認定增加額外的障礙。從實踐來看，存在偵查機關取證過程翻譯不到位、難以核實涉外人員提供證據的真實性、跨國證據取證難等問題，而這些問題均直接影響到案件事實的最終認定。如我院在辦理S某某販賣毒品、容留吸毒一案時，該外籍嫌疑人在審查起訴期間所作筆錄與偵查階段差異較大，特別是對吸毒場所的實際控制人有不同辯解。后經核實，偵查機關提供的翻譯人員系在校大學生，存在翻譯不準確從而導致事實認定錯誤的情況。又如A某某危險駕駛案中，外籍嫌疑人提供了其國籍的頒發的機動車駕駛證，該證據是否采信會對案件處理結果造成影響。但偵查機關反饋稱，各國各地區信息上網程度的不一致導致現有途徑無法查實該證據的真實性，即使我國與嫌疑人國籍的國間存在相應的刑事司法協助條例，個案（尤其是簡單案件）仍無適用的條件。再如，陳某某、裘某某開設賭場一案中，涉案網站的服務器設在境外，因跨國取證困難、與當地司法機構協調溝通渠道不暢、行為人具有反偵查意識等因素，偵查機關實際未能對該服務器內相關數據進行取證，最終導致證據鎖鏈不完整，對還原案件事實造成了一定影響，也使庭審效果打了折扣。

2.涉外因素帶來的法律適用風險

涉外刑事案件的辦理過程中，在事實基本查清的基礎上，另一重難點是法律適用問題，即對某一涉外要素，在法律認定的時候是否能夠得出與非涉外要素同樣的結論。以上文A某某危險駕駛案為例，我國法律法規規定，中國公民在未取得機動車駕駛證的情況下駕車上路行駛，系無證駕駛，應從重處罰并不得適用緩刑。那么，如果該案查明嫌疑人確實取得本國機動車駕駛證，但未取得我國頒發的駕駛證，如何確定其是否具有駕駛資格？是按照國內現行法律法規直接認定其屬于無證駕駛的情形，還是直接以其擁有國籍的駕駛證而認定其有駕駛資質？對此，實踐中存在截然不同的意見：有觀點認為，是否具有駕駛資格應當從嚴把控，在未進行我國機動車駕駛證轉換的情況下應認定為無證駕駛；也有觀點認為，應區分情況對待，針對與我國駕駛習慣基本一致的國家的人員，可以推定其擁有駕駛資質，從而考慮對其從寬處理。對上述問題，公安機關因無法把握認定標準，故在實際操作中出于謹慎處理的考量，一般不認定為無駕駛資格。公安機關作為主管交通領域的行政部門，其意見對后階段檢法兩家的司法認定也會產生一定影響。但事實上，因國家之間交通規則不同，駕駛習慣也不一樣，貿然對此類情況一律予以放行，可能會給我國交通帶來隱患。

3.涉外因素帶來的外交風險

目前，外國駐華使領館對外籍人員犯罪案件中被羈押的本國公民提出探視、會見的要求越來越頻繁。此類案件的會見探視環節區別于一般的刑事案件，客觀上增加了涉外案件辦理的敏感性和外交風險。從實踐情況來看，在偵查階段就提出會見要求的情況比較少，而一旦案件移送審查起訴，往往承辦人案情尚未了解清楚，使領館就立刻提出會見要求；因涉外案件會見流程較為復雜，不但要與使領館工作人員溝通，還要與公安、看守所、外交部門、上級機關進行溝通匯報，有時因為會見時間的延遲還會受到使領館的投訴；即便安排了會見，因為對我國某些制度或措施等的不認可不理解也會導致雙方產生分歧與矛盾。上述這些問題都是涉外案件辦理過程中遇到的外交風險的主要表現。所謂“外交無小事”，如何在辦案的同時保護外籍嫌疑人權利，如何在應對好使領館探視、會見要求和防范辦案風險之間做到平衡，是目前亟待解決的問題，也對檢察能力提出了新的高要求。

（二）推進司法體制改革的時代要求

目前我國正處于司法制度改革向縱深推進的關鍵時期，正努力構建起訴訟以審判為中心、審判以庭審為中心、庭審以證據為中心的刑事訴訟新格局，強調證據裁判原則、直接言詞原則等國際通行的訴訟基本原則。只有充分強調和發揮檢察機關的主導責任，落實好檢察機關訴前過濾、審前主導作用，才能真正將這些原則落到實處，才能確保訴訟制度改革的有效進行。

1.以審判為中心的刑事訴訟新格局帶來的挑戰

以審判為中心的題中之義是審判以庭審為中心、庭審以證據為中心，其核心在于庭審實質化。“審判中心下的法庭審判，將只有證據，沒有既定事實，一切都是待檢驗的。裁判者對于案件事實的認識只能來源于實質化的庭審證明活動本身，不再受訴前偵控行為的制約和束縛。”［5］在改革的大背景下，檢察人員擔負的責任更大了，要求更高、更嚴了。一方面，由于庭審以檢察機關對犯罪的指控展開，圍繞犯罪證明進行，檢察機關不僅要在庭審環節承擔展示證據、闡明事實、指控犯罪的責任，更要在訴前履行好引導偵查、案件審查職責，尤其是在涉外案件中，要對證據、案情進行更為細致的審查，避免涉外因素引發的風險，從偵查中心主義下的“端菜者”轉變為審判中心主義下的“做菜者”，充分發揮檢察機關的主導作用，更好地支持公訴、保障庭審活動順利進行。另一方面，檢察機關既要做到不漏訴，更要做到不錯訴，要用足、用好法律賦予的不捕、不訴權，不能僅僅因為案件有涉外因素就不敢起訴，或者不敢不起訴。要在把握證據標準的前提下，充分履行好刑事案件分流、過濾的職能。

2.提升檢察能力的內在要求和外在動力

上文所述涉外案件辦理過程中暴露出的現有檢察能力的不足和短板，以及司法改革對檢察能力的更高要求，都迫使檢察人員必須發揮能動性，努力提升辦案能力。2019年浙江省人民檢察院提出了檢察機關“三個年”建設目標，其中就包括“檢察業務提升年”，出發點和立足點就是旨在補齊檢察業務建設短板，為加強檢察辦案提供堅實的專業保障。唯有能力提升了，才能引導訴訟進程，才能充分發揮好主導作用。近年來檢察機關在內設機構改革的背景下始終提倡謀發展，要做優刑事檢察工作，最重要的抓手就是認罪認罰制度，除法定情形外，所有被告人認罪認罰的刑事案件都可以適用該制度。實踐中，涉外案件相比一般刑事案件而言，適用認罪認罰的難度更大，對檢察官能力的要求更高，不僅要求辦案人員熟悉相關法律、對案情了然于胸，還要向當事人、辯護人、使領館做好釋法說理工作和溝通協調工作。唯有全面提升檢察能力，才能把工作做到位，才能真正成為刑事訴訟的主導者。

（三）優化檢察機關國際形象的先行探索

1.國際檢察實踐的趨同選擇

世界各國的檢察機關均負有追訴犯罪的職責，擁有決定起訴、支持公訴、提出上訴等權利，同時有越來越多的國家選擇了刑事簡易程序作為應對案件量日益增多壓力的對策。我國的簡易程序、速裁程序，以及認罪認罰從寬制度都是符合國際檢察實踐主流趨勢的制度設計。在此過程中，檢察機關的主導作用日益突出并被廣泛接受，日本法務省刑事局甚至認為檢察官“在刑事司法活動中起著核心的主導作用，可以說為正確地貫徹刑事政策，進一步抑制犯罪的發生作出巨大的貢獻”。［6］

2.保護營商環境的檢察需求

隨著我國綜合國力的提升，國家的國際地位穩步上升。在我國經濟發展、文化繁榮的背后，是我國司法系統的穩步運行和強有力保障，檢察機關無疑是其中重要的一環。我省作為外貿大省，一直是外商、外資投資經商的熱土。從實踐來看，近年來涉外經貿領域刑事犯罪總體呈現平穩、偶發態勢，法治營商環境總體較好。其中涉外資、外商犯罪案件主要集中于危險駕駛罪，其他案件零星涉及盜竊、強奸、合同詐騙、職務侵占等罪名。檢察機關在辦理這些涉外案件的時候，不僅要秉持客觀公正立場，嚴格依法辦案，保證案件的法律效果，也要秉持文明司法理念，合法合理適用強制措施、刑事和解、認罪認罰程序等，在打擊犯罪的同時做好人權保障工作，最大程度減少外交風險和負面影響。另外，在辦理涉外資企業案件時，要堅持平等保護原則，不僅要使犯罪人員認罪服法，也要做好追贓挽損工作，充分保障外資企業的合法財產權益，營造一流的營商環境。

三、強化涉外刑事案件中檢察機關主導作用的路徑探索

要強化檢察機關在涉外刑事案件中的主導責任，既要從加強檢察能力建設入手提升“內功”，也要加強與其他單位的溝通協作，練好“外功”。

（一）提升訴前引導偵查能力

1.做優做實提前介入工作

刑事案件的調查取證工作主要還是依靠公安機關。但是在涉外案件的辦理過程中，公安機關可能因各種原因對某類案件、某些證據缺乏取證的意識或取證方向，尤其是一些影響定罪量刑的關鍵性證據。這就需要檢察機關對重大復雜的涉外案件提前介入，及時引導偵查。如在某些涉外案件中，需要對關鍵人物進行查找、辨認，檢察機關在提前介入時提出可以向出入境部門調取出入境記錄或向交管部門調取航班旅途信息，從而避免打草驚蛇；在查封、扣押涉案財物時，提出針對嫌疑人的家庭人員及經濟情況進行調查，從而確保后續追贓挽損活動的順利開展；圍繞犯罪構成要件提前羅列訊問、詢問要點，供偵查人員參考，進行有針對性的提問，從而減少司法成本。

2.探索建立定期通報制度

定期通報不僅可以在本轄區內進行，也應逐步探索跨區域通報制度。杭州地區的涉外案件雖均由上城區院審查起訴，但前期的偵查、批捕環節仍由不同地區的公安機關、檢察機關處理。由于各地區執法標準可能存在的不一致，再加上偵、訴環節地區分離的客觀現狀，導致案件可能存在捕后不訴、捕后輕緩刑、補充偵查不力、追贓不及時等情況，造成案件雖然處理了，但沒有取得應有的法律效果和社會效果。針對此種情況，檢察機關可以與偵查機關協商，探索建立涉外案件定期通報制度，及時了解一定期間內涉外案件的存量和偵辦情況，對可能進入審查起訴環節的案件，有需要的可以及時由檢察官提前介入。同時，可以通過其他地區的檢察兄弟單位與當地的偵查機關定期溝通，有必要的可以與當地檢察機關聯合派員提前介入。

（二）加強證據審查和法律適用能力

涉外案件因其特殊性和敏感性，較一般刑事案件需要檢察人員投入更多的時間、精力，在堅持罪刑法定原則、尊重和保障人權原則的前提下，既要妥善處理案件、追究犯罪，又要保障無辜、彌補社會關系。這就要求檢察人員具有更高水平的證據審查和法律適用能力。

1.提升檢察知識儲備。檢察人員要勤練“內功”，全面掌握涉外案件的相關法律規定，掌握涉外案件實踐辦理難點和風險點，在審查過程中嚴格證據標準，為出庭支持公訴做好充分準備，杜絕“帶病起訴”“風險起訴”。同時要正確運用法律政策，做好社會危險性評價，提高化解矛盾糾紛的能力。能力的提升是一個長期和綜合的過程，不僅需要檢察人員自身提高學習意識、發揮主觀能動性，也需要組織和單位提供更多的理論培訓機會，上級院加大對類案、個案的指導力度等一系列措施。

2.優化辦案模式。針對涉外案件，應探索構建集強化打擊、保障權益、風險防控于一體的辦案模式。通過提前介入引導偵查機關有效收集、固定證據；通過制定包括權利告知、會見探視陪同、證據審查、文書擬制在內的規范化審查指引手冊，總結類案辦理經驗，提升辦案質效；通過建立風險篩查機制，樹立風險防控意識，在辦案各環節通過排查、處置、查漏等手段對風險進行動態防控。

3.統一司法標準。檢察機關可以會同公安機關、人民法院，就某些類型的涉外案件擬定取證規范、證據標準、量刑標準，統一司法尺度，既有利于執法辦案，也有利于保持司法的穩定性和公信力。

（三）發揮認罪認罰在涉外案件中的積極作用

新修訂的《刑事訴訟法》將認罪認罰從寬制度寫入法律。這一制度是以檢察官主導責任為基礎的典型制度設計，集中體現了立法對檢察機關主導責任的肯定和期待。認罪認罰從寬制度是在檢察機關的主導下，控辯雙方經過協商，在案件審查起訴階段就明確案件定性和量刑建議，使被告人在自愿認罪的前提下獲得適當的寬大量刑處罰。這一制度不僅能加快辦案節奏、節約司法資源，而且能減少起訴風險、確保起訴質量。

在涉外案件中適用這一制度，還有更深層次的積極意義。由于語言、文化的差異和障礙，很多嫌疑人在被追究刑事責任的時候往往采取消極的態度，給辦案增加了難度和工作量。通過加大涉外案件認罪認罰制度的適用率，提前對嫌疑人進行釋法說理，不僅能盡量縮短涉外案件辦理的期限，確保涉外案件辦理的高效性、精準性，更能體現我國對外籍嫌疑人訴訟權利的保障。同時，加大涉外案件辦理認罪認罰制度適用率，也從國際層面對提升我國檢察機關的公信力有著積極作用。

（四）規范司法翻譯工作

目前涉外案件辦理過程中司法翻譯沒有規范的翻譯人員庫，不同的辦案單位各自聘請翻譯人員，隨意性大，翻譯人員資質審查不到位，翻譯質量無法保證，甚至有些小語種翻譯緊缺，根本沒有篩選翻譯人員的余地。司法翻譯的不規范極易引發辦案質量下滑和人權保障問題。檢察機關一方面要發揮能動性，可以牽頭建立市級以上司法翻譯人才庫，另一方面要規范翻譯流程，將聘用、口譯、書面翻譯、付費、解聘等環節固定并統一標準，做到有據可依，從而更好地保障人權，提升辦案質量，彰顯我國司法的公平性。

（五）探索追贓挽損新機制

追贓挽損是涉外案件辦理過程中不可忽視的一項重要工作。以電信網絡詐騙案件為例，近年來杭州市外籍人員參與電信網絡詐騙案件的數量急劇增加。由于網絡犯罪的特殊性，被害人往往人數眾多、被騙資金總量巨大。但是因嫌疑人反偵查意識的提高，往往將犯罪模式刻意復雜化、隱蔽化，人為增加犯罪鏈條，不僅給犯罪行為的發現和偵查帶來困難，更加大了事后追贓的難度。對此，檢察機關可以會商公安、法院、出入境、銀行等部門，及時對涉案資金進行查封、凍結，并通過資金走向明確案件其他關聯人，做好追捕追訴工作，防止漏捕漏訴。另外，檢察機關可以與第三方支付平臺開展聯合研究，從犯罪行為模式出發，研究新算法，開發異常賬戶、異常流水預警跟蹤系統，做到早發現、早止損，在社會綜合治理、區域治理中體現更多的檢察參與和檢察貢獻。

四、結語

涉外刑事案件雖然在案件總體數量上所占的比例較小，但涉外因素的獨特性使其具有不容忽視的重要意義。辦理好涉外刑事案件，既是檢察機關懲治犯罪職能的必然要求，也是營造國際一流營商環境、服務經濟的重要使命的體現。為此，檢察機關需提高認識，從提升自身檢察能力入手，牢牢把握住認罪認罰這一抓手，加強外部溝通協作，練好“內功”和“外功”，從而不斷強化涉外案件中檢察機關的主導責任，履行好防范化解涉外司法風險的職責，更好地為司法體制改革服務，為“重要窗口”建設貢獻更多檢察力量。