“微腐敗”的發生機理、現實困境與治理路徑
——基于我國扶貧領域的研究

任志江 鄧金鳳

（西南財經大學馬克思主義學院，四川 成都 611130）

貧困問題的解決不僅依賴于扶貧資源的投入、發展思路的轉變、內生能力的培育等，也有賴于風清氣正、廉潔自律的政治生態環境的保障。正因如此，預防和查處扶貧領域的“微腐敗”已成為我國基層治理和鄉村振興中的重要組成部分。近年來，學界圍繞“扶貧領域的腐敗問題”做了諸多研究，但無論理論分析，還是實證研究，都強調“微腐敗”問題如不處理好，扶貧將難以取得理想成效。本文作者不揣淺陋，試對這一問題進行些分析，以求教于各位方家。

一、扶貧領域“微腐敗”的內涵與特征

（一）扶貧領域“微腐敗”的內涵

“微腐敗”可理解為手握小微權力的基層干部，利用職權謀取小額私利從而損害群眾利益的行為［1］。扶貧領域“微腐敗”的外延較廣，可根據時間、地區、單位性質等多種方式進行劃分，其主體涉及基層黨政公務人員及村兩委、村會計、村出納等村干部。本文所研究的“微腐敗”主體主要指村干部。

（二）扶貧領域“微腐敗”的特征

1.腐敗群體基層化且傳染性強。扶貧領域“微腐敗”的主體是鄉村小官，他們處于行政級別和組織機構的最低層級，表面上權力不大實則集基層各方面權力于一身。在近年來全面從嚴治黨的大勢下，部分人員抱著地處偏遠且法不責眾的僥幸心理，為獲取“蠅頭小利”而罔顧法紀，通過小微權力“尋租設租”以求“發家致富”。此外，這類“微腐敗”即便被查處，也常因涉案金額少且無公職可開除而受處罰較輕，所承擔的后果和付出的代價比貪腐明顯偏小，所以容易引起其他村干部的效仿。

2.單次貪腐金額一般較小，但涉案次數往往較多。扶貧領域的基層貪腐單次金額一般較小，但涉案次數卻往往較多，這是這一領域“微腐敗”的典型特征之一。如廣西某市某縣建設工程質量安全監督站站長莫某貪腐24.04萬元人民幣，令人咋舌的是在5年多時間里他收受賄款竟高達91次。其貪腐物品小到煙酒、茶葉、豬肉等物資，大到扶貧專項資金、各類國家補貼，往往案情復雜，查辦不易。

3.“塌方”與“分肥”是其顯著特征。“塌方式”腐敗與“抱團分肥”是扶貧領域“微腐敗”的顯著特征。宛如多米諾骨牌，這類“微腐敗”往往發生在一條流水線上，村干部們在蠶食扶貧資源時往往不是單個權力行使者的利益獨享，而是相關人員資源分肥、利益均沾。腐敗行為一朝不被揭露，小范圍的腐敗就會像野草一樣瘋長從而形成利益供給鏈，同一系統的人或主動或被動地融入這條利益鏈中，最終釀成塌方式腐敗。

4.隱蔽性強，形式多樣。扶貧領域的“微腐敗”往往呈現出較強的隱蔽性和形式的多樣性。主要可分為四類：一是直接截留挪用扶貧資金；二是違規收取好處費、辛苦費；三是借助審批權違規為親朋好友申請各項補貼、包攬扶貧項目；四是工作不負責，管理失職違紀。而村民對扶貧政策的模糊性了解及對村干部的天然認同感，導致他們對自己利益受損的“無知”與“無感”，以致對村干部們各種各樣的腐敗借口往往冷漠無奈。

二、扶貧領域“微腐敗”的發生機理

（一）思想認識層面

扶貧領域“微腐敗”的發生機理在思想認識層面可從村干部、村民兩方面來分析。農村法治建設滯后會導致兩大問題：一是基層干部的法治意識淡薄。村干部文化水平偏低，法制知識薄弱，易把扶貧資源當作謀取私利和優親厚友的來源。二是村民的維權意識淡薄。鄉村社會仍處于一個相對封閉的“原子化”分散狀態，即使近年來村民法治意識有所增強，但在當前的制度文化下，當其利益受損時的第一選擇往往不是檢舉揭發、以法維權，而是忍氣吞聲、自認倒霉。

（二）制度設計層面

扶貧領域制度設計的不完善是“微腐敗”滋生的制度性因素。扶貧物資、資金及項目的有效落實，需要科學健全且行之有效的制度措施來保駕護航，但當前相關制度措施并不完善，主要表現為缺乏透明的信息公開制度、動態的資源管理制度、有效的監督制度、科學的懲戒制度及扶貧工作中正式制度的虛置失靈。當前我國“三位一體”的扶貧格局尚未形成完備的制度保障，一是廣大群眾對扶貧物資、資金、項目等信息缺乏了解，難以準確掌握自身利益受損情況；二是扶貧資源來源較多，而管理粗放往往造成這些資源去向不明；三是對基層權力的監管不僅具有滯后性，而且存在一定的盲區；四是對微腐敗主體的懲治主要是撤銷職務、誡勉談話及經濟退賠等，違法成本低且無政治顧慮，從而使部分村干部前赴后繼地鋌而走險；五是扶貧工作中“正式制度”在“非正式制度”的影響下失效，從而引發“微腐敗”。據研究，村民自治制度這一“顯規則”在與鄉規民約、風土人情、道德風尚等“隱規則”交織作用的過程中一旦失效虛置，政治生態必將惡化［2］。

（三）現實基礎層面

“微腐敗”發生離不開特定的現實基礎。事實上，扶貧領域的微腐敗大多具有相似的“現實土壤”。一是鄉村社會結構變遷增加了腐敗的可能性。改革開放以來，農村青年人口的流動量成倍增長，“農民工”群體崛起，大量青壯年外出務工，農村的“留守”和“空巢”現象普遍，常住人口基本為老弱病殘。人口結構不均衡致使鄉村難以形成良性政治生態，弱勢群體引致出弱勢監督，弱勢監督又導致“微腐敗”盛行。二是村干部權力“一支獨大”，難以得到有效約束。農業稅改革后，國家對于鄉村的管理力度有所弱化，不少鄉村“能人”“狠人”進入村兩委班子后，致使扶貧物資使用、資金分配、項目立項、后期驗收等權力幾乎全集中在鄉村主要負責人手中，從而方便了為“差序格局”［3］中距離權力中心近的人謀取個體利益。三是村民集體行動困境致使“微腐敗”難以被揭發。農民階級固有的思維定勢在幾千年的歷史變遷中并未有效消解，這使其在利益角逐之中始終處于劣勢。具體來說，階級局限性使農民群眾在扶貧資源分配中，更傾向于討好村干部以求得自身利益最大化，為此不惜分割和犧牲他人利益。“民不與官斗”“槍打出頭鳥”等思想就是這種認識的具體體現。這就使其在微腐敗揭發中選擇沉默甚至站到了自身實際利益的對立面。

（四）文化認同層面

扶貧領域“微腐敗”靡然成風，其發生機理在文化認同層面主要有二：一是農村地區“精英”治理的天然認同感。我國幅員遼闊的地理特征決定了中央治理的有限性，幾千年來的鄉村宗族治理、精英治理范式被沿用至今。此外，貧困地區資源匱乏、交通不便，老百姓對資源的渴求度極高、對信息的掌握度卻極低。這種不對稱性導致村民對村干部能力的認可更多地傾向于村干部們對扶貧資源及項目的爭取情況，而容易忽視其自身從扶貧項目中的應得利益是否遭受侵害，從而使村干部收取“辛苦費”在他們看來無可非議，甚至還應該主動送上門去還人情。這種“精英”認同與“人情”文化，亦在一定程度上催生了村干部們“腐敗有理”的心理。二是村干部們法不責眾的思維定勢與僥幸心理。如前所言，村干部法治意識淡薄，且“微腐敗”多為“塌方分肥”之勢，這就使部分小微權力掌握者抱著“法不責眾”和“天高皇帝遠”的僥幸心理不斷蠶食國家資源。因為在他們的認知中，只要貪腐不多就不算腐敗，只要保持“統一戰線”，利益就能細水長流。事實上，這種“貪腐文化”在貧困地區擁有較高的認同度。

三、解決扶貧領域“微腐敗”的現實困境

（一）問題層面：隱蔽性強

扶貧領域“微腐敗”問題形成的現實困境在于，因腐敗手法多樣和信息不對稱等原因導致其行為隱蔽性強。特別是貧困鄉村多地處偏遠、交通不便、信息閉塞，各類信息和事務由村干部掌握和辦理的情況十分普遍，且一些違規操作不易引起上級部門和周圍人的關注，從而為滋生腐敗創造了條件。如四川馮瑩盈案，特困兒童生活補助存折從被擱置抽屜到被冒領挪用，主要原因在于上級已通過審核并一直發放的信息未能有效傳達到受助兒童監護人。

（二）調查層面：難以取證

扶貧領域“微腐敗”調查的現實困境在于，因其量大面廣以及檔案管理制度滯后等原因導致取證困難。如扶貧資金所涉及的單位有扶貧辦、農業口、財政口、社障口、環保口等各部門，并且其發放具有戶多、款小、時長等特征，從而使調查人員較難掌握相關責任人違紀違法的具體情況。此外，基層農村干部普遍專業素養不高，檔案管理大多不規范不健全，增加了調查取證的難度。

（三）糾判層面：界限不明

扶貧領域“微腐敗”糾判的現實困境在于，對基層干部的探索性失誤與主觀性違規的界限存在判別困難。習近平總書記曾提出“三個區分開來”［4］，這一方面為基層干部放開手腳干事創業提供了保障，另一方面易被違法違紀人員當作逃脫罪責的托詞。如在相關問題的糾判層面，探索性失誤與主觀性違規的界定離不開主觀因素的影響，這就容易造成客觀探索失誤與主觀故意違規之間的混淆，從而造成要么打擊了基層干部的工作積極性，要么放縱了腐敗分子的違紀違法行為。

（四）懲治層面：根治較難

扶貧領域“微腐敗”懲治的現實困境在于，因涉及范圍廣、違規成本低而導致其難以根治。如前所述，扶貧領域“微腐敗”涉及多個部門且具有塌方分肥的顯著特征，并且涉事村干部并無公職可開除，這些特點都使得扶貧領域的“微腐敗”在高壓反腐態勢下依然層出不窮、難以根治。所以，反腐敗向“最后一公里”延伸必須將治理“微腐敗”作為重要內容。

四、扶貧領域“微腐敗”的治理路徑

（一）嵌入外部力量，允許第三方介入

治理扶貧領域的“微腐敗”，需嵌入外部力量，允許第三方介入。

1.引入大學生村官，促進村干部職業化。如扶貧款項的管理分發要達到“精準”，必須有效規避鄉村“分利秩序”。這就有必要引入外部新鮮力量，以實現權力健康運行。不少大學生村官文化水平高、專業素質強、干事動力足，可有效規避鄉村原本的“差序格局”，成為職業扶貧者。

2.引入“第三方評估”工作機制，增強扶貧績效評估依據。“第三方評估”作為一種外部制衡機制，能彌補自我評估的諸多缺陷。以“高校專家”“專業公司”“社會代表”等為評估主體，對被評估對象進行多指標考察，在扶貧項目管理與績效評估方面能發揮較強的作用，從而協助政府達到監管效果。

3.強化對駐村書記、包村干部的培訓與管理。駐村書記、包村干部作為定點幫扶的主體，肩負著重大責任。加強培訓與管理有助于提高其專業素質，強化其幫扶水平，起到有效推進扶貧事業的作用。

（二）完善監管制度，加大懲治力度

1.建立完善的聚焦問責機制。聚焦問責意味著“點對點”“項目對項目”，能有效避免各級各方推諉扯皮，從而提高監管效率。

2.強化定期檢查與突擊檢查。定期檢查能有效推動鄉村扶貧項目的進度，起到督促作用；突擊檢查能有效治理形式主義，避免村干部鉆“定期”的空子。

3.加大對“微腐敗”的懲治力度。“微腐敗”禍害之深與懲治之輕的不對等，需要國家重置“微腐敗”的懲戒之尺。除必要的退還外，應加大賠付力度，增加違紀違法的成本和代價。另外，公開的通報批評能夠使“微腐敗”分子名聲掃地，也是整治“微腐敗”的重要措施之一。

（三）暢通舉報渠道，構建信息化溝通機制

1.受理群眾信訪，發揮民主生活會作用。受理群眾信訪是查處腐敗分子的重要渠道。此外，應吸納更多的婦女、青年入黨，優化黨員結構，以在民主生活會中有效發現問題，遏制不良風氣蔓延。

2.利用互聯網+、大數據等促進網絡問政，降低舉報成本。紀檢監察部門應積極與信息技術部門合作，依托互聯網+、大數據等進行數據比對和關聯分析，助力精準發現扶貧領域的微腐敗問題。

3.確保相關人員人身安全，增強政治生活參與度。基層群眾是扶貧領域“微腐敗”中利益受損的主要對象，村民集體行動困境的一個重要原因就是自身安全問題。網絡匿名舉報或申請舉報保護是增強其安全性的有效途徑，應能有效將政治生活中“沉默的大多數”轉變為“積極參與者”。

（四）加強法治宣傳，推動思想政治教育常態化

1.開展普法活動，增強鄉村干部群眾的法治意識。通過開展法治教育講座、舉辦法律知識普及活動等，既能強化對村干部的法律警示作用，又能增強廣大群眾的法律武器意識，是有效預防“微腐敗”的重要途徑。

2.加強對基層黨員干部的黨紀廉政教育，提高其思想認識水平。認知能力決定行為結果，強化思想認識水平是影響行為偏好的重要方式。黨紀廉政教育能有效提高廣大基層黨員干部的廉潔意識、服務意識，從而在行為選擇上努力走向維護群眾利益的一面。近年來，黨和國家大力提倡法治教育和思想政治教育，正是基于這一考慮。

（五）建立容錯糾錯的靈活機制，有效區分客觀失誤與主觀違規

1.通過深入調研，收集群眾意見。準確判斷基層干部工作中的問題是探索失誤所致，還是明知故犯引起，最有發言權的其實是當地群眾。因此，在糾判相關案例時，應通過深入調研明辨相關干部的行為是為“公”還是為“私”，是“有心”還是“無意”，是“失誤、錯誤”還是“違紀、違法”，從而做出公正處理。

2.鼓勵創新，允許失誤。基層干部因經驗不足、不可抗力等原因導致工作失誤，本屬無可厚非的正常現象。所以，要防止一些年輕干部因害怕犯錯而出現畏首畏尾、懶政怠政等不作為行為，就需建立容錯糾錯的靈活機制，通過允許失誤來鼓勵創新。

3.明確底線，決不縱容。為防止容錯糾錯機制成為違法亂紀分子推脫責任的借口，必須明確底線，一經查實，決不縱容。