中國城市更新的理論與實踐

劉伯霞，劉 杰，程 婷，王 田，何 強

（1.甘肅省社會科學院，蘭州 730070；2.甘肅農業大學財經學院，蘭州 730070）

引言

城市更新是一種將城市中不適應現代化城市社會生活的地區作必要的、有計劃的改建活動。新中國成立以來，我國城市建設取得了巨大成就，城市更新理論也在實踐中逐步完善，但是伴隨著城市化的快速發展，各種城市問題也隨之而來，解決好城市化進程中的不適應性問題成為城市更新的發展趨勢，城市更新也成為城市高質量、可持續發展的核心手段，這對于城市管理者、設計者、建設者而言，無疑需要一次深刻的理念變革。因此，非常有必要對我國城市更新理論與方法進行系統的梳理，對我國城市更新的實踐經驗加以總結，以期為我國未來城市更新的理論研究提供有益的研究啟示與經驗借鑒，更使將來的城市更新能夠規避以往城市建設中出現的問題。

1 城市更新的概念及提出背景

1.1 城市更新的概念

綜觀已公開發表的大量文獻，至今學術界對城市更新尚沒有一個統一的定義。最早的較權威概念是在1958年荷蘭海牙召開的城市更新研討會上提出的，主要內容是對城市中的建筑物、街道、公園、綠地、購物、游樂等周圍環境和生活的改善，尤其是對土地利用的形態或地區制度的改善，以便形成舒適的生活和美麗的市容。英國學者彼得·羅伯茨和休·塞克斯對城市更新的定義是：“綜合協調和統籌兼顧的目標和行動；這種綜合協調和統籌兼顧的目標和行動引導著城市問題的解決，這種綜合協調和統籌兼顧的目標和行動尋求持續改善亟待發展地區的經濟、物質、社會和環境條件。”[1]顯然，這一定義有些籠統和模糊。我國學者陶希東認為，所謂“城市更新”就是在城市轉型發展的不同階段和過程中，為解決其面臨的各種城市問題，如經濟衰退、環境臟亂差、建筑破損、居住擁擠、交通擁堵、空間隔離、歷史文物破壞、社會危機等，由政府、企業、社會組織、民眾等多元利益主體緊密合作，對微觀、中觀和宏觀層面的衰退區域，如城中村、街區、居住區、工廠廢舊區、褐色地塊、濱河區乃至整個城市等，通過采取拆除重建、舊建筑改造、房屋翻修、歷史文化保護、公共政策等手段和方法，不斷改善城市建筑環境、經濟結構、社會結構和環境質量，旨在構建有特色、有活力、有效率、公平健康城市的一項綜合戰略行動[2]。

1.2 城市更新行動提出的背景

改革開放以來，我國在城市建設上取得了巨大的成就，對城市更新的要求也更高。深圳從一個小漁村發展成為一座擁有上千萬人口的花園城市，并成為中國高新產業基地和專業化國際都市；20世紀90年代初開發的浦東，歷經十余年的開發與建設，成功帶動上海成為全國最大的經濟中心城市，陸家嘴也因此成為CBD的成功案例，這為我國城市發展及建設提供了寶貴的經驗。進入21世紀，北京、上海、深圳等城市開始向現代化進軍，廣州、杭州等城市建設實現了實質性突破，長江三角洲、珠江三角洲、環渤海等沿海地區正形成大都市密集區，隨著西部大開發戰略的深入，重慶、西安、昆明等西部城市也在謀求更大的發展[3]。但是，經過三十余年的快速發展，中國城市快速、低質的生長階段也已經走到盡頭，資源環境約束越來越明顯，尤其是城市增量空間資源有限，城市空間不能無限擴張，城市病頻發。目前，全國城市中存量供地占比逐年增加，在東部城鎮化水平較高的大城市中表現得更為明顯。深圳、蘇州等部分城市存量供地占比超過50%，北京、上海等一線城市未來規劃中的城鄉建設用地規模也在收窄，城市發展進入更新時代。因此，2017年3月住房和城鄉建設部印發的《關于加強生態修復城市修補工作的指導意見》指出：開展生態修復和城市修補是治理“城市病”，改善人居環境的重要行動，是推動供給側結構性改革、補足城市短板的客觀需要，是城市轉變發展方式的重要標志。住房和城鄉建設部明確提出實施城市更新行動，就是要推動城市開發建設方式從粗放型外延式發展轉向集約型內涵式發展，將建設重點從房地產主導的增量建設，逐步轉向以提升城市品質為主的存量提質改造。2019年，中央和地方都出臺了許多城市更新的相關政策，宣告“城市更新元年”的到來，城市更新也由錦上添花的點綴，變為城市高質量、可持續發展的核心手段。2020年中央經濟工作會議強調要實施城市更新行動，推進城鎮老舊小區改造，為進一步提升城市發展質量指明了方向。此次中央經濟工作會議將實施城市更新行動和推進老舊小區改造并列，可以理解為推動城鎮老舊小區改造，建設生活便捷、和諧包容、充滿活力的居住社區，為人民群眾提供高品質的生活空間，是實施城市更新行動的重要抓手和突破口。十九屆五中全會通過的《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》明確提出：加快轉變城市發展方式，統籌城市規劃建設管理，實施城市更新行動，推動城市空間結構優化和品質提升。這是以習近平同志為核心的黨中央站在全面建設社會主義現代化國家、實現中華民族偉大復興中國夢的戰略高度，為實現城市高質量發展而作出的重大決策部署，也是“十四五”以及今后一段時期我國推動城市高質量發展的重要抓手和路徑。

2 城市更新的基礎理論及研究綜述

2.1 城市更新的基礎理論

2.1.1 城市更新的動因

每一座城市的發展，始終受到全球化、區域化和城市變化等諸多因素的影響，尤其是城市本身的變化，成為城市更新的內在邏輯起點和基本動因。具體而言，可以從城市變化的4個方面來看城市更新的動因。一是經濟轉型和就業的變化。在經濟全球化和區域化發展進程中，城市經濟必然處于從工業向服務業、低端向高端的不斷轉型升級之中，而舊城區或傳統工業區往往因其脆弱的經濟基礎與結構，率先出現產業轉移、就業崗位減少、經濟增長乏力等衰退現象。這種因經濟轉型而導致的城市經濟衰退，成為了城市更新的首要動因。二是社會和社區問題。主要表現為城市中心區的貧困現象，老城成為窮人和弱勢群體的相對集中地，社會排斥、社會分化程度加劇，城市形象受損，吸引力下降，進一步加劇了內城地區的不穩定和衰退。三是建筑環境退化和新需求的出現。在經濟發展過程中出現建筑環境破敗、場地退化廢棄、基礎設施陳舊過時、固體廢棄物污染等問題，難以滿足建筑物使用者的需求，如何利用制度干預以及防止建筑環境的衰退就成為城市發展面臨的一個直接挑戰。四是環境質量和可持續發展。過度注重經濟增長和過度消費環境的不可持續的發展模式，導致城市局部地區出現環境污染加劇、生態退化等問題。如何改善環境質量、構筑良好的城市環境就成為城市發展面臨的一個直接挑戰，成為生態文明時代影響城市發展的核心動因。

2.1.2 城市更新的對象

城市更新的對象至少包括以下4方面：一是針對經濟轉型的城市經濟的更新，即產業置換、結構升級等，需要創造就業崗位，提升勞動力與經濟結構的適應性，創造更大的經濟效率和經濟活力。二是針對社會或社區問題的更新，即在解決經濟問題的同時，更新中心城區或舊城區公共服務體系，完善公共設施，改善居住方式，提高生活質量，加強就業培訓，推動社會融合，促進社會和諧穩定發展。三是針對建筑環境退化的建筑設施的更新，即重新利用廢棄工業廠房、整修破敗建筑等，在置換的同時改善衰退地區的建筑形象。四是針對生態環境問題的更新，即積極推動以服務型經濟為目標的城市經濟運行模式，并以可持續發展理念來打造服務型城市，使得更新地區獲取最大程度的環境效益，提高城市可持續發展的能力和水平。

2.1.3 城市更新的內容

城市更新的內容就是對城市中某一衰落的區域進行拆遷、改造和建設，以全新的城市功能替換功能性衰敗的物質空間，使之重新發展和繁榮。它包括兩方面的內容：一是對客觀存在實體(建筑物等硬件)的改造；二是對各種生態環境、空間環境、文化環境、視覺環境等的改造與延續，包括鄰里的社會網絡結構、心理定勢、情感依戀等的延續與更新[4]。而在歐美國家，城市更新最初起源于二戰后對不良住宅區的改造，隨后擴展至對城市其他功能地區的改造，并將重點落在城市中土地使用功能需要轉換的地區。

2.1.4 城市更新的目標

城市更新的目標就是解決城市中影響甚至阻礙城市發展的城市問題，這些問題的產生既有環境方面的原因，又有經濟和社會方面的原因。我國學者葉耀先認為，城市更新的目標是使城市具有現代化城市的本質,為市民創造更好的生活環境，并受環境、經濟和社會三個方面的影響。具體而言，城市更新所追求的目標應該是一個集經濟、社會、生態等在內的目標群，即更新后的城市或城區應該是一個和諧、富有活力、可持續發展的城市[5]。首先，城市社會應包容和諧，即城市更新要滿足一個城市或區域的要求，改善居住質量，減少社會排斥，共享城市經濟增長的成果，促進社會公平。其次，激發城市活力。城市更新要對城市經濟發展作出貢獻，實現更新地區的產業置換、結構升級和功能拓展，增加就業崗位，創造更多稅收，打造經濟增長的新型空間，提升城市活力。最后，推動城市可持續發展。城市更新在使用現代環?？萍?，改善城市形象、打造城市名片的同時，還要積極追求環境效益，實現低碳化、節能化、綠色化，逐步打造可持續發展的城市。

2.2 城市更新研究綜述

我國城市更新理論研究起步相對較晚。新中國成立初期，我國的城市規劃思想深受現代主義影響，因此對于城市更新的認識也停留在形體規劃和物質層面的改造[6]。1980年，陳占祥先生最早提出“城市更新”概念，強調城市自身的演變過程，突出經濟因素在城市更新中的作用，并提出更新途徑包含重建、保護和維護等[7]。1984年我國首次召開舊城改建經驗交流會，正式拉開了中國舊城更新理論研究的序幕，城市更新理論也經歷了從偏重于技術問題的討論，到深入系統的理論研究的轉變過程。1994年，人居環境科學的創建者吳良鏞教授通過北京菊兒胡同改造的理論與實踐，總結出“有機更新”理論，該理論的核心要點是城市有機更新要做到以人為本、滿足社會發展需求的同時傳承區域歷史文化[8]；后又有其他學者提出連續漸進式的小規模開發，開始重視生態環境，提倡以人為本，強調公眾參與等更新策略；2000年，張建強、汪海峰發表《城市濱水區歷史文態與空間形態的整合與延續——以杭州市湖濱地區整治規劃為例》，通過研究梳理杭州濱水空間環境整合與規劃中對于歷史文化延續的城市更新內容，分析其空間組織架構模式與空間元素的應用[9]。2004年，學者張平宇提出“城市再生”概念，他認為城市再生的關鍵在于發現問題、分析問題、解決問題，并提出應當通過制定相對應的政策來解決城市涌現的問題[10]。2007年，學者于今又提出“城市更新”概念，他認為城市更新是對城市中某衰敗區域進行拆除、改造、投資和建設，使之重新煥發活力的過程，概念中指出更新的對象主要是客觀存在實體改造以及生態、文化、休閑環境的改造。2011年，于今的《城市更新：城市發展的新里程》一書系統闡述了國內外城市更新理論，并介紹了相應的優秀案例[11]。

由于我國社會主義的特殊國情，我國城市更新理論研究最初并不是從理論研究開始的，而是在城市發展的實踐中產生和總結出來的，主要是為了解決我國城市發展過程中所出現的問題，例如老城區的衰敗、居住環境惡化、城市結構不協調，等等。

2.3 城市更新研究經歷的四個階段

陳鳴借助CiteSpace工具對我國城市更新相關文獻資料中的研究機構、關鍵文獻和研究熱點進行了分析，初步確立了我國城市更新近十年（2009—2018年）的三階段發展歷程。我們通過對最新文獻資料的細化，劃分了2009年至今的中國城市更新四階段歷程[12]：

第一階段（2009—2010年），在學習西方城市發展經驗的基礎上，探索中國城市更新的模式，同時對產業創新有了較高的關注。

第二階段（2011—2012年），城市更新主要關注對歷史文化的保護和傳承，城市中的歷史建筑也受到極大的關注，研究的重點開始從物質層面向精神層面轉變。

第三階段（2013—2018年），城市更新開始向多元化發展，廣東的“三舊改造”成為城市更新中特有的改造模式，城市規劃的模式由增量開發向存量規劃轉變，街區、社區等小尺度的改造也開始在城市更新中變得越來越普遍。

第四階段（2019年至今），中國城市更新領域的理論研究成果顯著增多，城市更新的理論探索逐步走向精細化，呈現出重視政策與制度建設，倡導城市“微更新”和“有機更新”，提倡通過城市更新提升城市治理水平，激發基層參與、注重城市更新的經濟、社會、生態等綜合效益相結合的發展態勢。

2.4 我國城市更新理論

隨著我國城市更新理論研究的深入及城市更新具體實踐的開展，我國城市更新理論日臻完善。梳理我國城市更新的相關文獻資料，目前相對成熟的理論大致有三種。

2.4.1 有機更新理論

有機更新理論是中國科學院院士、中國工程院院士、人居環境科學的創建者吳良鏞教授結合北京菊兒胡同的改造實踐，并通過對中西方城市發展歷史、中國城市規劃的借鑒與認識，以及對中國城市建設的長期研究后提出來的。有機更新是指在可持續發展的基礎上，以城市發展的內在規律為依托，探索城市的更新與發展，拓展了中國的城市更新理論[13]。

2.4.2 系統更新理論

系統更新理論由東南大學城市規劃設計學科帶頭人吳明偉和東南大學建筑學院教授、博士生導師、城市規劃系主任陽建強，針對中國城市發展以及城市更新過程中出現的問題提出來的。他們指出：傳統的規劃難以為繼，需要建立一套目標明確、內涵豐富、執行靈活的規劃體系[14]。吳明偉教授認為城市更新應以促進城市整體協調為目的，建設優美且有活力的人居環境。面對城市更新過程中的復雜問題，要從它的層次結構入手，優化城市決策，要對各層次的目標統一權衡，選取最優方案。

2.4.3 可持續發展理論

城市更新理論隨著時代的進步以及城市規劃理論的完善而不停地在向前發展。雖說可持續發展理論不是國內學者提出的，但該理論提出后對中國城市更新和城市規劃有著重要的指導意義，并逐漸成為現代城市更新的理論基礎。

3 城市更新的方法與實踐

3.1 城市更新的步驟及方法

改革開放初期，我國著名學者葉耀先率先提出了城市更新的三步驟。他認為：實施城市更新的第一步是對城市老化程度進行周詳的調查與評定；第二步是編制城市更新總體規劃，以明確更新地區的開發方向；第三步是實施城市更新規劃，涉及領導和市民的認識、更新法規的擬定、土地的征收、經費的籌措、更新地區的開發以及原住戶的安置等問題[5]。

2019年，我國城市更新的最新實踐依照更新對象的不同，將城市更新劃分為歷史文化街區、老舊城區的改造更新、城市工業遺產的更新、城中村更新、三舊綜合更新改造等5種。

3.1.1 歷史文化街區的更新

首先，是對歷史建筑或環境的再利用。通常而言，文化資源驅動的歷史街區更新往往起始于歷史建筑的更新，隨著街區更新的開展，一個被修復甚至煥然一新的城市歷史街區被創造出來。歷史建筑作為重要的城市建筑遺產，常成為被更新的目標，進而被轉化成受歡迎的新場所。這個新場所結合了文化元素和現代便利設施，既可以使人們感受到其深刻的文化內涵，又能夠從中獲取各種生活服務的便利。這個過程體現了文化和遺產在城市更新和可持續發展中，賦予資產附加的機遇和價值，為藝術設計創作提供了便利，從而吸引了大量藝術家入駐，使得局部地區呈現出藝術文化產業繁榮發展的景象。

其次，是提升公共空間品質。良好的歷史街區在城市發展中獨特的價值已經被政府和社會大眾廣泛認可。在更新過程中，歷史街區不僅可以實現公共空間環境品質的改善，同時還可以促進城市的再發展。在歷史街區更新項目中，有許多以多種方式應用于空間品質提升的案例，如對街道環境的改善，包括重新粉刷建筑立面、修繕人行道、重整街面、安裝新的照明設施等。這些行動不僅改善了當地公共空間的質量，同時也強化了地區特征。

最后，通過對公共環境的修繕和提升，改善本地居民的生活環境。公共空間在人們日常生活中扮演著重要角色，尤其是歷史街區。在許多城市的歷史街區，人們的生活依舊保留原有的模樣，社區鄰里之間存在著非常密切的生活聯系，傳統的生活方式也一直在延續。這些生活方式有其獨特的當地特色，并且形成于漫長的歷史過程，受當地氣候環境以及其他因素的影響，公共空間則是承載這些活動發生的場所。因此，公共空間的改善不僅能直接提高居民的生活質量，甚至還可以維持并推進傳統的生活方式，進而保護當地的傳統特色。

3.1.2 老舊城區的改造更新

一是對破敗不堪的老舊社區進行重建改造或者維修升級。在此之前必須對這些建筑的情況進行評估，以免在進行維修升級過程中發生坍塌，造成二次事故，得不償失。對于需要重建的建筑一定要加強與居民的溝通交流，共同協商，以求更好地完成任務。這樣不僅能夠讓居民體驗到更好的現代生活，還能改善市容市貌。

二是改善環境，通過立體綠化來增加植被覆蓋率。老舊社區的植被覆蓋率受限于土地資源難以提高，可通過立體綠化來增加老舊社區的綠化率。可以利用墻體種植毯介質，在建筑的側面種植一些諸如紫藤等爬藤植物或者種植一些不招蚊蟲、甚至驅蚊的植物。墻體種植毯可以利用營養液為植被提供所需營養，還可以在下雨時收集雨水，干旱時灌溉，在南方雨水較多的地方可以實現免維護免澆灌。這樣不僅節約用水，工程短，施工便捷，還能充分利用空間，給老舊社區增添一抹綠色[15]。

3.1.3 城市工業遺產的更新

工業旅游近年來在國內發展迅速，成為新時代中國旅游業發展的新亮點。不少企業與機構相繼向公眾開放，實現生產過程透明化，消除信息不對稱，以品牌效應吸引消費者，增加消費者對產品的信任度。中國地質大學旅游發展研究院發布的《中國工業旅游發展報告（NO.1）》指出，當前中國已邁入3.0工業旅游時代。主要特點為：工業旅游資源豐富、工業旅游資源類型多樣、地域分布較均衡；產品的主要類型為：工業遺產博物館、工業遺產公園、工業文化創意產業園、觀光工廠和工業特色小鎮。將工業遺產視作挖掘城市文化產業的“金山銀山”，數十年、上百年的工業史是城市化的歷史見證，而高速的時代轉換往往導致工業遺產無暇兼顧、無跡可尋，故事稍縱即逝，歷史的印記如何保護并發展，不止是推倒重來那般簡單[16]。

工業遺產的保護、激活需要尊重技藝與記憶，更需要情感聯系。據國際工業遺產保護協會透露，“大規模工業建筑轉換中，主要的國際原則是尊重原有的美學，以及尊重建筑的歷史——很多工業建筑的價值正是來自于其歷史特色。因此，保護中不僅要留下單純的廠區、建筑的軀殼，更重要的是要留下工業的記憶，留下流程和工藝中的故事?！盵17]國際工業遺產保護協會一直致力的一項重要工作就是專門考察工業建筑，進而對其進行改造設計，在此過程中，記錄它們過去的生產流程，也記錄它們的改造過程[17]。

3.1.4 城中村更新

高效的空間利用。城市物質空間的更新離不開經濟的支持，同時城市的開發建設完成后又會對城市經濟起到促進和提升的作用，二者相輔相成。城中村改造后大面積的套房戶型顯然不能夠實現租金效益最大化，小面積小戶型多分隔的空間布局模式，更能實現高效的空間利用。

匹配的空間關系。城市空間形態與其所處社會結構特征是相匹配的，城中村空間特征與其熟人社會的社會結構具有明顯的匹配關系，在空間形態上表現為生活空間之間的相互聯系。城中村的租戶人群為中低收入者，在空間形態上，則表現為生產、生活、商業高度混合，呈現出低質、無序但又具活力的復合空間形態。因此，城中村改造規劃的主要導向應為聯系緊密、有序、更具活力的轉型式復合空間形態，與村民和租戶的社會結構相匹配，而不是拆迀之后按城市居住小區建設。

人性的公共空間。公共空間是屬于公共價值領域的空間，是村民活動、交流的重要場所，也是營造社區活力的關鍵。公共空間的布局要結合環境，尺度宜人，周圍建筑不要形成太強的壓迫感，最好遠離城市主干道。公共空間可以結合使用者的需求進行布置，城中村改造后租戶大部分都是白領、學生等，喜歡宅在家中，公共空間的使用者多數是本地村民，村民已經習慣了改造前的小尺度、緊湊的公共空間，所以大廣場的形式顯然不合適。因此，城市更新過程中，公共空間的布局要針對本區域內的特定人群的空間使用和行為方式，營造人性化的公共空間[18]。

3.1.5 三舊綜合更新改造

保護式更新。只有通過城市具有的歷史文化精神才能彰顯該城市獨有的特色，并充分展現該城市特有的深刻內涵。為保護具有歷史價值區域內的歷史建筑與周邊的歷史風貌建筑群，可以采用“修舊如舊”的模式，采取管線入地、拆除周邊亂搭亂蓋，對不具備居住條件房屋的居民實施搬遷，稀釋空間，進行適當綠化等措施，將其改造成能體現文化、提供展覽區域、展現娛樂精神并提供娛樂設施和場地的文化創意用地。

置換式更新。置換式更新主要是指在政府的總體規劃指引下，按照高效用地的要求，在規劃區范圍內進行的大規模土地使用性質和物質形態的再次開發和重建，使土地利用更高效，基礎設施更完善。在舊城鎮中，對于危舊房分布比較集中、土地功能布局不適應城市發展需要或公共服務配套設施極端落后的區塊，大部分城市采取了一種先征地拆遷補償，再通過土地公開出讓回籠資金，以市場化的方式進行成片開發和重建的方式，以達到改善人居環境、完善城市公共服務設施、更新城市形象的目的。

改建式更新。針對舊城鎮中市政配套落后、公共設施不足，建筑結構、功能和環境設施不達標的區域，除了采取拆除重建的方式外，對于零散分布的危房、舊房，可以進行重新建造，擴大現有建筑，或拆除其中不適宜的部分建筑。改建后，土地的用地性質保持不變，只是開發強度發生了變化。如對于舊城鎮的改建，可以結合街區綜合整治，采取建筑修繕、內外裝修、加裝電梯等方式，完善房屋使用功能，改善公共空間環境，使其滿足房屋使用及城市形象更新的需要。對于舊廠房的改建，可以增加舊廠房的層數、對舊廠房進行表面的修飾、改善或配齊現有的配套設施，提高舊廠房的容積率和土地利用率，進行技術革新，引進節能環保新技術，提高企業產出效率。對于舊村的改建，需要結合美麗鄉村建設、歷史文化名鎮名村和中國傳統村落的保護進行統一規劃和部署，多方籌措資金，按照就地改造原則，配以相應的基礎設施和公共服務設施，建設社會主義新農村[19]。

3.2 我國城市更新的實踐

隨著城鎮化進程的推進，我國城市開發模式正逐步從增量發展過渡到存量優化的階段，城市的土地緊缺需通過城市集約再開發獲得新的空間發展資源，居民、業主和開發商等不同利益群體也表現出不同的城市更新需求。傳統大規模推倒重建的更新模式破壞了城市原有的社會肌理和內部空間的完整性，存在諸多局限，因此逐步被漸進式的局部環境整治所取代。

同時，隨著我國城鎮化水平的不斷提升，城市的發展速度也越來越快，許多城市需要進行更新改造，在“十四五”開局之年，習近平總書記調研我國城市現狀，提出實施城市更新行動，對老城區、老廠區、歷史文化街區等要重點進行改造。本文列舉廣東省深圳市和浙江省寧波市這兩座更新起步早、更新成效顯著的城市來描述我國城市更新的實踐情況。

3.2.1 深圳城市更新實踐

作為中國改革開放的代表城市,深圳的城市發展和更新從1980年代至今經歷了5個階段。

（1）1980年代為城市起步階段。這一階段具有典型的“改革創新，效率優先”特征，其中政府主要通過征收獲取大規模土地，進而推動快速城市建設，同時返還部分土地給村民以發展集體經濟。政府跟市場之間的關系較為清晰，主要通過土地使用權出讓進行開發建設。

（2）1990年代為高速增長階段。進入1990年代后，深圳進入經濟產業爆發和全面城市建設階段，人口快速集聚，住房需求缺口問題也隨之凸顯。這一階段的城市發展以權利主體和市場的自發推進為主，政府當時則采用比較寬容的態度，沒有對這些市場行為做太多的干預。與此同時，著名的“城中村”現象開始在深圳成為焦點。

（3）2000年代為存量轉型階段。這一階段深圳土地瓶頸開始顯現。在經歷了1980—1990年代的高速建設期后，以政府主導的原特區農村城市化為開端，逐步實現全域土地國有化，并伴隨大規模的自發搶建、加建熱潮?？焖俪鞘谢屔钲谘杆倜媾R土地資源難以為繼的問題，給城市治理也帶來諸多挑戰：一是迅速面臨資源環境緊約束，倒逼存量轉型發展。建設用地已趨于飽和，需要從增量發展向存量發展轉型。二是存量土地存在復雜的產權關系，亟待妥善處理。三是需要有效協同政府與市場力量，推動存量發展。面對存量發展的大量任務和復雜的產權關系，城市更新需要巨大的成本投入，為政府的治理和財政帶來諸多挑戰，需要有效協同政府和市場的力量，形成合力推動城市更新和存量發展。四是高度集聚的人口和多元訴求有待合理協調。面對存量地區高度集聚的人口及其背后隱含的復雜社會關系和多元訴求，需要在重構過程中進行有效協調，構建和諧的社會治理格局。在這種背景下要推動產業轉型發展、解決住房問題、增加公共設施，就需要進行必要的拆舊建新。因此深圳開始動態調整公共政策機制，探索一批舊城改造的試點，出臺《深圳市城中村改造暫行規定》《深圳市城中村改造總體規劃綱要》《關于工業區升級改造的若干意見》等，支撐改造工作開展。此時的城市更新以政府為主導，但推進困難。

（4）2009—2015年為存量發展階段。為破解土地難題、創新特區形象，這一階段城市更新在深圳正式拉開了序幕。2009年，深圳市在全國首次提出“城市更新”概念，并在全國率先出臺《深圳市城市更新辦法》，成為國內首部關于“城市更新”的政府規章。《深圳市城市更新辦法》，清楚界定了政府跟權利主體、市場之間的關系，其中政府主要保障公共利益的實現，市場取得合法開發收益，相關權利主體則分享發展權利，獲得經濟或者社會保障的收益。這樣的關系形成之后，逐步進入相對良性的通道。

這一階段為深圳城市更新的初期，更新的重點是針對城中村與舊工業區，雖然從政策上規范了更新行為，但其核心目的還是以改善城市面貌為主，缺少對市場操作的引導與規范，導致如果缺少了政府的干預，更新活動基本無法進展[20-21]。

（5）2016年至今為高質量發展階段。這一階段，深圳開始改變更新方式和理念，通過加強政府對全市的空間管控、政企協同推進片區統籌更新、多方協同推進歷史文化的傳承和保護、積極探索多元共治的微更新路徑等一系列措施推動城市高質量發展。從2009年至今深圳已陸續出臺二十余項政策性文件。這一階段出臺的新的城市更新政策更具綜合性，豐富城市更新的內涵，并創新引入臺灣“城市更新單元”的概念，確立以“城市更新單元”為基本空間單元的城市更新規劃與計劃管理制度[22]。同時,新的城市更新政策確立“政府引導、市場運作”的總體原則，建立綜合整治、功能改變和拆除重建3種更新模式，實現對城中村、舊工業區、舊商業區、舊居住區更新的全覆蓋。更重要的是，新的城市更新政策賦予市場更多的自主權利,鼓勵開發主體自行申報、編制和實施城市更新項目[23]，促進了城市更新活動的多元發展。2020年10月，深圳市啟動城市更新領域的“強區放權”改革，城市更新工作全面提速提效。

3.2.2 城市更新的深圳模式

（1）堅持市場化運作

堅持市場化運作是深圳城市更新機制創新的重點?！笆袌鲞\作”即真正發揮市場在資源配置方面的決定性作用。一方面鼓勵原權利人自行實施、市場主體單獨實施或者兩者聯合實施的方式，從制度上為市場力量進入城市更新提供路徑。另一方面，通過制定優惠政策吸引社會資金參與城市更新。在市場化運作過程中，尊重和保障原業主、原村民等原權利人的合法權益及改造意愿也是城市更新的亮點之一。

（2）創設更新單元制度

深圳創設的更新單元制度，以“城市更新單元”為基本管理單位，更新單元規劃不再是政府主導的“包辦式”規劃，編制過程充分尊重原權利人權益，帶有協商式的特點，除傳統的用地功能、開發強度等規劃指標外，城市更新單元規劃還設專篇規定項目的開發時序、拆遷捆綁責任、公共設施落實方案等，可操作性強，規劃落實時間穩定可控，在優先保障公共利益的前提下，實現利益共享。

3.2.3 寧波城市更新實踐

隨著我國經濟由高速增長階段轉向高質量發展階段，越來越多的城市開始探索以城市更新的方式挖掘城市存量空間、提升土地利用效能、優化城市產業結構、推動城市功能和經濟轉型。浙江省寧波市也不例外，其中心城區已經進入功能升級、存量優化與品質提升的發展階段，城市更新成為下一步的發展重點。在此背景下，傳統的重在服務增量擴張型的城市發展體制已經不能適應寧波市中心城區的發展需求，傳統的城市發展模式也難以為繼。因此，推進城市更新成為寧波市完善城市功能、提升空間品質的重要途徑。改革開放以來，寧波憑借東方大港優勢，迅速成長為一個現代化開放型港口城市。但寧波市中心城區的城市空間主要由園區擴張和新城建設構成，舊城改造比較滯后，城市功能比較分散，空間發展的整體品質不高。通過城市更新，可以對城市中已經不能適應當前發展要求的地區進行改造重塑，進而更好的優化、完善城市功能，提升空間品質。

推進城市更新成為寧波市保護歷史文化、彰顯城市特色的重要手段。寧波是國家歷史文化名城，通過推進城市更新，有利于進一步挖掘文化遺存，推進歷史文化遺產保護；有利于更好地保護歷史街區、文物、歷史建筑，延續城市文脈；有利于營造城市特色風貌，形成城市特色區域；有利于完善城市文化服務設施，滿足市民精神文化生活需求。寧波老城區有8處歷史文化街區，其中郡廟—天封塔歷史文化街區，以傳統商業步行街為特色，是寧波城最具明顯標識性的傳統街區和公共娛樂休憩地。但隨著時代的發展，這些歷史建筑物缺乏有效的保護和利用，缺乏本土特色，傳統老字號已被現代小商品所取代，無法適應城市發展需求，且街區的整體格局和風貌已基本消失。街區建筑建設年代久遠，公共設施陳舊，公共空間缺乏，無法滿足使用需求。交通擁堵，人車混雜，機動交通侵占步行空間。針對這些問題，寧波市對“郡廟—天封塔”歷史文化街區的更新從三個方面展開：首先在主體更新層面，采取以人為本、小規模漸進式、功能混合和地方特色空間塑造等途徑；其次在單元更新層面，采取公共空間營造、空間共生和微循環等途徑；最后在系統更新層面，采取系統性平衡、拼貼式結構優化等途徑[24]。

3.2.4 城市更新的寧波模式

（1）構建“四個一”的城市更新體系

寧波 “四個一”的城市更新體系中，“一個目標”為“讓生活更美好、讓城市更高效”，其中包括“強化城市功能、建設宜居社區和傳承地方文化”三個分目標；“一套內涵”為針對寧波因地制宜確定的更新定義、更新對象和更新方式；“一套邏輯”提出在全面推進城市更新過程中需要重點關注規劃體系、公共利益和市場參與三個方面；“一套體系”則為對寧波城市更新政策、職能和標準三個方面的思考。

（2）創新更新邏輯

一是規劃系統引導。建立“專項—片區—單元”的規劃編制體系。更新專項規劃基于國土空間總體規劃，從宏觀層面明確總體更新方向和重點更新空間；更新片區規劃對接法定控制性詳細規劃，從中觀層面統籌規劃指標、保障公共利益；更新單元規劃直指落實，從微觀層面指導空間形態、功能業態，確定更新主體和方式，落實資金保障。二是公眾訴求前置。為保障公共利益和更新主體的權益，研究提出前置公眾訴求，制定公共要素清單，通過分類引導、片區統籌和單元實施的方式予以落實。三是引導市場參與。土地征遷收儲、凈地出讓是寧波目前拆除重建類項目的主要推進方式。隨著居民消費水平的升級、科技水平的不斷提高，市場的需求越來越多元化，研究提出在政府的統籌下，引導市場參與城市更新，可以更好地把握熱點和亮點，激發市場的活力。

（3）體制機制保障

完善政策體系，構建職能體系，深化標準體系。從“因地制宜、以人為本、高質高效”三個角度支撐城市高質量發展轉型，從“政策、職能和技術體系”三個方面支撐城市更新常態化的落實。

（4）動員社會力量參與城市更新

寧波在城市更新工作中產生了不少亮點，如城市棚戶區改造、“三改一拆”行動、軌道交通開工建設、中心城區背街小巷綜合整治工程等，但光靠政府來主導城市更新項目是不行的，因為政府主導的公共財政投入模式導致更新改造的成本高昂，且多為封閉運作、難以自求平衡。這就需要按照“政府主導、市場運作、多方參與、互利共贏”的原則，動員社會力量廣泛參與城市更新改造。寧波的棚戶區改造之所以進展比較快，走在全國前列，其中一個原因就是引入了以國家開發銀行為主、其他商業銀行共同參與的資金運作模式。在其他城市更新工作中，也可以借鑒這一做法，鼓勵有實力、信譽好的企業及社會力量參與，按照PPP建設模式，積極引入民間資本。

（5）把城市更新放到“名城名都”建設的總體部署中去謀劃，以“名城名都”建設的高標準、高品位推進城市更新改造。

4 我國城市更新存在的問題及新時代城市更新的有效途徑

城市是一個極其復雜的系統，更新是城市系統保持活力的來源，更新是城市永恒的主題。在新的歷史條件下，中國進入新時代、新階段，城市發展從增量模式轉為存量模式，城市更新也成為城市發展的主要方式，但城市更新是一項綜合性、全局性、政策性和戰略性的系統工程[25]，不能一蹴而就，實踐中也難免也會遇到各種問題。

4.1 我國城市更新面臨的問題

城市更新實踐中，由于價值導向缺失、系統調控乏力等問題的存在，一些城市更新以拆除重建和土地效益為主，忽視城市品質和功能的提升，公共利益難以得到保障;一些城市更新只滿足單個項目的技術要求，在一定程度上背離了城市更新的宏觀目標，城市系統性問題無法得到解決，甚至加劇城市系統風險。

4.1.1 環境破壞嚴重，造成城市持續發展的后勁不足

改革開放以后，工廠與城市居住、商業等混合布局的弊端日益暴露。大量的生產車間與居民的住宅互相混雜。由于過度注重經濟增長、過度消費能源環境的不可持續的發展方式，城市局部地區出現環境污染加劇、整體生態退化，工業污染環境和擾民、破壞城市景觀等問題。對于“三廢”污染嚴重干擾居住環境而難于治理的工廠，應采取分期、分批遷出城外的措施，但是由于企業的環保意識、治理技術、經濟等原因，很難達到國家的標準。有的學者認為，中國的發展是以犧牲環境為代價換取來的。因此，如何改善環境質量、構筑良好的城市環境和風貌成為城市發展面臨的一個直接挑戰。

4.1.2 城市面貌趨同性，缺乏城市特色

中國許多城市建設以西方發達國家、國內大城市的城市建設為樣板，不分歷史和文化背景、氣候和自然條件、城市性質差異而照搬照抄，城市風貌逐漸變為一個個高度相似的“克隆”臉；許多城市一方面大量拆毀珍貴的歷史遺跡，另一方面卻大搞“復古熱”，造假古董，如唐街、宋城、明清一條街、西游記樂園、三國城、水滸城等[26]。建筑風格相似、城市空間雷同，一些城市的城市特色尚未形成，卻將具有悠久歷史文化的街區、胡同、建筑物大肆拆毀，這種對城市文化和傳統的破壞行為又進一步加劇了城市風貌的趨同。

4.1.3 城市問題是形態、社會、經濟問題的集中體現，具有長期性

當前，中國的經濟社會發展進入了一個新的歷史階段，城市發展也進入了新時期，大規模的新城建設和城市改造同時進行。城市中社會、經濟問題的長期性也決定了城市改造的長期性。比如解決城中村問題實質是解決低收入群體的居住、失地農民的收入問題，而這些問題的解決與社會的發展階段有關，難以在短時間內解決。因此，改造中要制定階段性更新計劃，逐步縮小甚至消除同周邊地區的差別，構筑和諧城市[27]。

4.2 新時代中國城市更新的有效途徑

4.2.1 針對戰略的認識更新

城市更新作為地方政府有效應對全球化和地方化發展而出現的諸多城市問題（這些問題具有綜合性、復雜性、關聯性）的政策反應，應采取多部門參與的綜合協調發展模式，而單一部門、單一機構、單一力量的做法存在很大的局限性；從孤立的、零碎的城市轉型項目來推動城市更新變得不再可能。因此，要想獲得城市的持續繁榮發展，就必須從創造經濟、社會和環境更新的條件出發，重視城市更新戰略，確立長期化的戰略綱領，采用長期、戰略性、綜合協調和可持續的方式來處理城市更新問題[28]。

4.2.2 針對環境問題的生態更新

即積極推動服務以經濟發展為目標的城市化模式，向服務可持續發展的新型城市化模式發展，使得更新地區獲取最大程度的環境效益，提高城市可持續發展的能力和水平。

4.2.3 針對提升人本化幸福感的公共政策更新

幸福是人們對生活狀況的心理感受，讓每個人過上更加幸福的生活，是城市作為人類住所的基本要求。在現實中，盡管人們幸福與否，受收入、婚姻、健康、制度等諸多因素的綜合影響，但一些國家（如不丹）較為成功的公共政策改革趨向表明，如何實施更有利于提高國民幸福程度的公共政策，最大可能地提升民眾的幸福感，逐漸上升為國家高度關注的新議題。據此，城市更新作為一項涉及多重目標的戰略行動，離不開滿足人的需求這一根本目的，不管是創造更多的就業崗位、提升產業層次、完善城市功能，還是改善居住質量、維護社會關系網絡、保護文化歷史資源等，最終都是要讓更多的人過上更加美好的幸福生活。從這一視角來看，城市更新需要審視和權衡經濟增長與社會發展的關系，應該強調人的核心地位，更要注重和實施有利于提高更新區域居民（特別是弱勢群體）的生活質量、收入水平、職業技能、社會參與、人際網絡等人性化措施，最大可能地提高居民的幸福感，維護社會和諧穩定，進一步激發新時代城市經濟社會的發展活力和創造力[29]。

5 結語

城市更新是中國城鎮化的“二次革命”，是城市轉型與治理提升的交匯點，城市更新是轉型發展大背景下城市開發建設的必然選擇并將成為常態化手段。在新的歷史條件下，中國已進入新時代，城市發展逐漸從增量模式轉為存量模式，城市更新正成為城市發展的主要方式。同時，城市更新的模式也從粗放的“大拆大建”轉向“繡花式”的精細化微更新，從關注重大產業項目到關注老舊小區改造等民生問題，更加注重提升市民的獲得感、幸福感。

城市更新任重道遠。因此，實踐中各地要在全面了解城市更新的動因、目標、對象和內容的基礎上，一是要掌握城市更新的理論與方法。二是要了解城市更新的實踐，學習借鑒成功經驗與模式。三是要針對城市更新存在的問題，選擇有效的城市更新路徑，即針對戰略問題進行認識更新，針對環境問題進行生態更新，針對提升人本化幸福感進行公共政策更新等。