行政法視野下公共政策的實踐研究

馮 早

（海南師范大學(xué)，海南 海口 571158）

人民群眾的基本利益體現(xiàn)在國家的公共政策上面，公共政策的擬定關(guān)乎著社會公共管理、社會生產(chǎn)以及社會和諧發(fā)展。從我國目前的基本國情來看，公共政策擬定被歸納到行政的范圍之內(nèi)，在擬定公共政策時應(yīng)遵循合法性、合理性、民主化三大原則，通過我國行政法的推動來突顯出民眾參與公共政策擬定的重要性。

一、公共政策的含義及功能

公共政策的意識表現(xiàn)主要有公共利益、公共目標(biāo)以及公共問題。它代表著社會公共權(quán)力的行使與發(fā)揮，具有權(quán)威性的分配價值。公共政策在表現(xiàn)思想上被分為消極意義和積極意義兩種［1］。公共政策有管制、調(diào)控、引導(dǎo)以及分配四種功能。其中管制功能主要針對的是其內(nèi)容，具有強制性與制約性，以條規(guī)為表現(xiàn)形式；引導(dǎo)功能是按照條規(guī)對民眾進行引導(dǎo)，以導(dǎo)向性為作用；調(diào)控功能是針對其政策作出治理方法，具有控制與調(diào)節(jié)的作用；分配功能主要是將社會公共價值與利益進行合理分配至政府和民眾，是社會生產(chǎn)力的基本要求。

二、行政法下突出公民參與在政策擬定的作用

（一）公民參與是公共政策擬定的有效途徑

黨的十六大提出社會發(fā)展目標(biāo)是提倡以人為本的民主精神，新出臺的行政法中也充分表現(xiàn)出監(jiān)督、管理、決策以及選舉方面的民主性，不僅是加強公共政策擬定的民主程度，更是突顯出以人為本的人文精神［2］。所以說實現(xiàn)公共政策擬定民主化的有效途徑便是提升民眾的參與度。

（二）公民參與能夠提升公共政策制定的質(zhì)量

民主的意思就是人民群眾當(dāng)家做主。在中國特色社會主義建設(shè)的過程中，想提升社會公共政策的擬定應(yīng)先增強民主化的程度，而民主化的程度又是依賴人民群眾的參與［3］。人民群眾參與社會公共政策的擬定可以充分體現(xiàn)出基本的利益需求，可以及時發(fā)現(xiàn)并糾正失誤的決策。廣泛聽取人民群眾的意見擬定出科學(xué)合理的公共政策，以此提升社會公共政策擬定的質(zhì)量。

（三）公民參與是保障公共性質(zhì)的要求

社會公共政策所表現(xiàn)出來的特征是實現(xiàn)全國人民參與擬定的狀態(tài)［4］。在公共性質(zhì)的前提條件下，以實現(xiàn)各個利益主體為主，既要符合理性化、多元化、復(fù)雜化以及層次化的發(fā)展需求，又要將以人為本的人文主義精神進行深度拓展。由此可見，民眾參與是確保公共性質(zhì)的基本要求。

三、行政法下公共政策擬定原則

（一）合法性原則

合法性原則指的是符合我國法律，以法律為行使依據(jù)。行政權(quán)力的存在，不能與法律相沖突。合法性原則在社會公共政策擬定過程中主要表現(xiàn)在權(quán)責(zé)統(tǒng)一、職權(quán)法定、程序行政等等［5］。首先，行政權(quán)力必須把法律行使作為重要依據(jù)，因為行政權(quán)力若不具法律效力則屬于非法權(quán)力；其次，當(dāng)法律對行政權(quán)力作出合理化規(guī)定時，則意味著行政權(quán)力行使范圍必須要在法律規(guī)定內(nèi)容之內(nèi)行使。法律對行政權(quán)力的執(zhí)行方式和執(zhí)行程序也做了相應(yīng)的規(guī)定，當(dāng)行政主體在擬定公共政策時，不僅需要遵守法定權(quán)限，還需要遵守法定程序；最后，行政主體在享有相應(yīng)的權(quán)力時，還需要承擔(dān)其責(zé)任。如出現(xiàn)了嚴重的公共政策失誤，必須追責(zé)。

（二）合理性原則

我國公共政策選取的價值方向之一便是合理性原則，合理性原則也是公共政策擬定的基本原則［6］。合理性原則要求在擬定公共政策時，必須在合法范圍之內(nèi)，且具有合理性與適當(dāng)性。我國擬定公共政策的合理性原則具體表現(xiàn)在適度、信賴保護以及平等三個子原則上面。首先，平等原則是行政主體在擬定政策時應(yīng)遵守其規(guī)則，具體體現(xiàn)在區(qū)別對待、同等對待以及比例對待三方面；其次，適度原則是將憲法中的等級比例原則進行了具體化。行政主體將限定個人利益的方式和達成公共利益目的之間進行衡量對比，最后選出相對損害少且限制低的方式，同時確保公共利益得以實現(xiàn)；最后，信賴保護原則主要是要求行政在擬定公共政策、民眾根據(jù)公共政策形成了正當(dāng)?shù)睦婧螅姓荒軐舱哌M行隨意變更，不然行政需要對民眾進行合理的利益補償。

（三）民主化原則

公共政策的民主化原則從應(yīng)然方面來看，其主要的目的是實現(xiàn)公共利益［7］，政府作為民眾的代理人，自然也是代表著民眾利益，但按照公共選擇的理論要求對政府做出的“經(jīng)濟人”假設(shè)，民眾利益和政府利益可能存在不一致，目前不論是學(xué)界還是民眾對此都已經(jīng)產(chǎn)生了共同的認識。政府的政策應(yīng)該關(guān)注一些問題，以免客觀造成政策偏離乃至政策的失效：首先，政府在實施政策之前要對政策實施后的效果做出事前推測，避免產(chǎn)生政策漏洞；政府必須儲備足夠的信息知識以支撐其決策。政府在提升政策實施效果的同時，還應(yīng)盡量減少其政策的漏洞，在政策構(gòu)建的過程中，適當(dāng)引入一些專業(yè)知識人才，從而確保公共政策擬定具備一定的現(xiàn)實價值。

公共政策擬訂的民主化主要表現(xiàn)在政策公開與政策參與這兩方面。政策公開指的是擬訂政策的每個步驟、每個階段都應(yīng)按照民眾看得見的形式進行［8］。根據(jù)現(xiàn)代民主和社會法治的要求，政策內(nèi)容的公開性應(yīng)是從全方位進行的。按照公開對象的不同，而采取的方式也就不同［9］。主要的公開方式有政府上網(wǎng)工程、會議旁聽、公榜、媒體報道、查閱、在報紙刊物上登載等等；政策參與指的是因遭受公共政策的結(jié)果所影響的專業(yè)人員和利害關(guān)系者有權(quán)利參加公共政策擬定的過程，并表達意見［10］，以此發(fā)揮重要的作用。民眾參與的主要核心是公平聽證，聽證就是聽取民眾的意見，突顯出行政部門有義務(wù)聽取民眾的意見。行政部門在擬定公共政策時，主要的要求便是必須聽取民眾的意見，這也是確保行政程序與相關(guān)人員有效參與的前提條件。

綜上所述，本文基于行政法視角對公共政策開展實踐研究，發(fā)現(xiàn)在政策擬定中公民的參與非常重要，公民參與公共政策擬定可以確保公共政策制定的質(zhì)量，使公共政策的實施得到有效保障。與此同時，公民參與政策的擬定可以進一步提升公共政策的科學(xué)化和合理化的要求，在基于行政法背景下公共政策擬定可以圍繞合法原則和民主原則進行深度解讀。