如何完善地方政府專項(xiàng)債券管理

馬曉苗

（山西省柳林縣財(cái)政局，山西 呂梁 033300）

一、專項(xiàng)債券管理的現(xiàn)狀

（一）專項(xiàng)債券的規(guī)模

從2015年到2020年，我國專項(xiàng)債券的年發(fā)行量分別為0.1萬億元，0.5萬億元，0.9萬億元，1.36萬億元和2.16萬億元。新發(fā)行的專項(xiàng)債券規(guī)模正在迅速增長，地方政府債券的比例從2015年的17.1%增加到2020年的70.3%。赤字率和專項(xiàng)債券已成為實(shí)施積極財(cái)政政策的關(guān)鍵道具。按照我國債券信息官網(wǎng)發(fā)布的消息，2018年地方政府發(fā)行的專項(xiàng)債券總規(guī)模為1.97萬億元，其中包括了6.1億元再融資債券，占債券市場總規(guī)模的8.7%，已經(jīng)變成了債券市場的重要組成部分。在當(dāng)前下行壓力、減稅和，專項(xiàng)債券的規(guī)模不停擴(kuò)張，卓效緩解了地方政府的收支沖突，在地方政府收支沖突中發(fā)揮了積極的作用，推動了我國經(jīng)濟(jì)的健康和可持續(xù)的發(fā)展。

（二）專項(xiàng)債券的種類

2015年到2021年，我國在不同地區(qū)發(fā)行了專項(xiàng)債券。自2018年以來，地方政府已開始探究和發(fā)行諸如土地儲備專用債券之類的項(xiàng)目收益?zhèn)０l(fā)行的債券必須要與項(xiàng)目遙相呼應(yīng)，以此實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目收支的自我平衡。2019年，除土壤儲藏、棚改、收費(fèi)公路等基礎(chǔ)品種外，全國總共發(fā)行了56個其他品種的專項(xiàng)債券，發(fā)行總金額達(dá)到了532億元，其中包含了高鐵建設(shè)、鐵路建設(shè)、創(chuàng)新建設(shè)、衛(wèi)生保健、生態(tài)保護(hù)和農(nóng)村振興等21個創(chuàng)新領(lǐng)域。通過創(chuàng)新的多元性和專項(xiàng)債券應(yīng)用范圍的擴(kuò)張，高效控制了專項(xiàng)債券的還款風(fēng)險(xiǎn)，管控住了專項(xiàng)債券資金的使用效率，確保了關(guān)鍵領(lǐng)域的合理融資需求。

（三）專項(xiàng)債券的融資成本

2021年，專項(xiàng)國債加權(quán)平均利率為4.1%，融資成本僅高于國債收益率一點(diǎn)，并且低于銀行貸款基準(zhǔn)利率，也低于企業(yè)利率和信貸債券。截至2021年底，我國地方政府專項(xiàng)債券余額為7.5萬億元。如果充分利用地方政府與銀行之間的貸款利率，每年可以節(jié)省各級融資費(fèi)用近千億元。如果根據(jù)財(cái)政部發(fā)布的數(shù)據(jù)，2015年之前的利率估算值約為10%，那么每年可以節(jié)省超過4000億元的各級融資成本。經(jīng)過發(fā)行專項(xiàng)債券的方式，可以大大降低地方政府的融資成本，有助于減輕債務(wù)負(fù)擔(dān)，防止還款風(fēng)險(xiǎn)。

二、地方政府在專項(xiàng)債券管理方面的問題

（一）市、縣政府沒有足夠的自治權(quán)，有必要完善專項(xiàng)債券的安排機(jī)制

首先，借款規(guī)模有限。當(dāng)前，專項(xiàng)債券必須要配額管理。每年的新配額是自上而下批準(zhǔn)的，并且當(dāng)年批準(zhǔn)的配額只能在該年發(fā)布。盡管這種方法有助于宏觀調(diào)控和風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防，但地方政府卻只有在上層批準(zhǔn)新額后，才能按照批準(zhǔn)的規(guī)模和投資方向安排債券資金的應(yīng)用，不能結(jié)合自身實(shí)際的經(jīng)濟(jì)情況、金融運(yùn)行、建設(shè)需要和其他情況來借款，也不能事先進(jìn)行總體方案籌劃和安排。同時，由于各地區(qū)無法在有限的空間內(nèi)獨(dú)立發(fā)行債券以償還其現(xiàn)有債務(wù)，這讓償還的熱情有所減弱。當(dāng)前的管理辦法與實(shí)際的配額管理之間仍然存在差異，市縣政府缺少借貸的主動權(quán)，因此它們在專項(xiàng)債券管理中是相對被動的存在。

其次，投資的使用受到限制。我國政府每年發(fā)行的專項(xiàng)債券額度有明確的投資要求。例如：2019年我國政府向福建省發(fā)行的專項(xiàng)債券有87.4%必須要用于土地存儲、棚戶區(qū)改造和收費(fèi)公路以及土地使用上，總數(shù)中只有12.6%可用于其他項(xiàng)目。一些地區(qū)由于缺乏有關(guān)領(lǐng)域的項(xiàng)目而無法從中得到專項(xiàng)債券額度，進(jìn)而讓一些急需建設(shè)的項(xiàng)目失去了資金來源。在地方財(cái)政資源有限的情況下，這些緊迫的項(xiàng)目可能會轉(zhuǎn)移到融資平臺和其他融資建設(shè)中，很容易引發(fā)政府與企業(yè)之間責(zé)任混亂的問題，讓隱性債務(wù)和風(fēng)險(xiǎn)不受監(jiān)管。

最后，貸款時間有限。新的年度專項(xiàng)債券限額需要在全國人民代表大會之后才能確定并予以釋放。由于發(fā)布時間較晚，因此不可能在年初將所有地區(qū)與預(yù)算聯(lián)系起來。對于那些政府投資的建設(shè)項(xiàng)目，地方政府通常在年初安排預(yù)算資金，或等待新債務(wù)限額發(fā)布后。另外，由于每個地區(qū)都無法在批準(zhǔn)的配額空間內(nèi)獨(dú)立安排債券發(fā)行，因此每年的再融資債券金額仍需獲得中央政府的批準(zhǔn)，而且每個地區(qū)的預(yù)算都面臨著一樣的矛盾。

基于此，市、縣政府缺少借款主動權(quán)。部門市、縣把債券基金作為財(cái)政補(bǔ)貼，高度重視需求申報(bào)和額度競爭，無視管理和還款。出現(xiàn)了過度包裝項(xiàng)目、缺少合理審計(jì)和控制的問題，不助于債券資金收益的充分發(fā)揮。

（二）市場約束機(jī)制欠缺，專項(xiàng)債券市場化程度有待提升

最近幾年，我國政府大力推動專項(xiàng)債券發(fā)行的市場化，這需要降低政府干預(yù)、增強(qiáng)第三方考核、增加信息披露，在債券發(fā)行中發(fā)揮了市場的限制性作用，但效果并不明顯。按照我國債券信息管網(wǎng)提供的數(shù)據(jù)，2021年發(fā)行的地方政府特殊債券的利率比國債基準(zhǔn)收益率高28個 BP。不同的地區(qū)、不同的債券種類、不同項(xiàng)目的債券融資成本并沒有差別，不能反映出市場對項(xiàng)目優(yōu)劣勢的了解，也不能對債券發(fā)行市場進(jìn)行高效的監(jiān)管。主要原因如下：第一，發(fā)行專項(xiàng)債券沒能反映出項(xiàng)目信用。由于所有地方政府的專項(xiàng)債券均由省政府發(fā)行并承擔(dān)最后的還款責(zé)任，因此債券發(fā)行反映了省政府從債券信用評級機(jī)構(gòu)到第三方評估的信用，而不是項(xiàng)目本身的信用。較少關(guān)注項(xiàng)目本身的優(yōu)缺點(diǎn)，而更多關(guān)注債券背后的省政府信貸。第二，責(zé)任分擔(dān)和懲戒制度還不完善。當(dāng)前，債券發(fā)行的評級、評估和信息披露仍不符合當(dāng)前形勢和流程的要求。由于缺乏相應(yīng)的評級、評估和信息披露的懲罰制度，部分中介機(jī)構(gòu)不但不能對債券項(xiàng)目開展嚴(yán)格的評估和審計(jì)，而且還會發(fā)布有缺陷的評估報(bào)告來評估債券項(xiàng)目。它并沒有真正展現(xiàn)出第三方代理制約的作用。同時，在債券發(fā)行前沒有辦法明確項(xiàng)目的后期收入的情況下，沒有清晰的責(zé)任分擔(dān)，債權(quán)人的收入與項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)之間缺少關(guān)聯(lián)性。第三，有關(guān)的支持機(jī)制還未健全。受專項(xiàng)債券發(fā)行時間、發(fā)行窗口和發(fā)行人的限制，省級財(cái)政部門難以一一審核和發(fā)行專項(xiàng)債券。現(xiàn)如今，大多數(shù)專項(xiàng)債券是通過集體債券發(fā)行的方式，同一領(lǐng)域的項(xiàng)目是捆綁在一起的，因此債券與項(xiàng)目之間無法相互呼應(yīng)。一些項(xiàng)目可能會有包裝過度的情況，項(xiàng)目收益無法支付債券的本金和利息，從而增加了專項(xiàng)債券的還債風(fēng)險(xiǎn)，市場力量也沒有展現(xiàn)出應(yīng)有作用。

三、地方政府專項(xiàng)債券管理的相關(guān)建議

（一）健全限額管理

首先，允許所有地區(qū)在批準(zhǔn)的總額內(nèi)發(fā)行債券。中央政府批準(zhǔn)了每個省的總債務(wù)限額，但沒有控制當(dāng)年的新債和再融資債券的發(fā)行。地方政府可以在批準(zhǔn)的限額內(nèi)發(fā)行年度滾動債券，可以經(jīng)過安排再融資債券或預(yù)算資金獨(dú)立決定償還到期的債券，并可以在股票債券還款期限內(nèi)發(fā)行新債券，以加強(qiáng)地方政府的主觀能動性和多樣性。

其次，債務(wù)限額應(yīng)事先獲得批準(zhǔn)。在年初預(yù)算編制之前，應(yīng)向各級政府下達(dá)政府債務(wù)限額，或者應(yīng)提早增加新債務(wù)限額的比例并盡快發(fā)行，使所有地區(qū)都能擁有良好的財(cái)政狀況，提高債券安排的規(guī)范性和合理性。

（二）健全專項(xiàng)債券籌集體制

第一，完善貸款決策機(jī)制。健全債券專項(xiàng)項(xiàng)目數(shù)據(jù)庫，完善項(xiàng)目信息，增強(qiáng)項(xiàng)目儲備，區(qū)分項(xiàng)目重點(diǎn)，嚴(yán)格管理項(xiàng)目收益，為債務(wù)決策打下基礎(chǔ)。制定債務(wù)收支規(guī)劃方案和中長期計(jì)劃，增強(qiáng)部門之間的溝通和凝聚力，組建和不停優(yōu)化滾動繼承項(xiàng)目的編制體制，審查和評估項(xiàng)目是否滿足發(fā)行條件。提前確定項(xiàng)目，而不是在打包和分發(fā)之前確定。地方政府在限額內(nèi)安排債務(wù)貸款的具體方案，由地方政府領(lǐng)導(dǎo)班子集體研究確定，報(bào)同級人民代表大會常務(wù)委員會批準(zhǔn)。然后將其合并到預(yù)算中，以加強(qiáng)債務(wù)管理和監(jiān)督的責(zé)任。第二，擴(kuò)張專項(xiàng)債券的使用。同時，市、縣兩級政府要增加專項(xiàng)債券和投資選擇的空間，合理保證地方急需建設(shè)重點(diǎn)項(xiàng)目的資金要求，全面展現(xiàn)債券資金的作用。

（三）組建以項(xiàng)目為中心的債務(wù)發(fā)行機(jī)制。

首先，省財(cái)政廳建立了專項(xiàng)債券發(fā)行中心，豐富了有關(guān)領(lǐng)域的人才，滿足了專項(xiàng)債券管理創(chuàng)新的需求，加強(qiáng)了專項(xiàng)債券發(fā)行的審計(jì)工作，達(dá)到了專項(xiàng)債券細(xì)致化和合理化的目標(biāo)。 其次，把償還債券和項(xiàng)目收入相聯(lián)系。以項(xiàng)目為單位開展信用評估、評級，按項(xiàng)目推進(jìn)債券發(fā)行，降低債券的集體發(fā)行，真正做到項(xiàng)目與債券相呼應(yīng)的目標(biāo)，全面發(fā)揮出市場監(jiān)管的作用，改善專項(xiàng)債券項(xiàng)目質(zhì)量。省政府還可以采用適當(dāng)?shù)男庞迷黾夀k法來合理減少融資成本，但它不承擔(dān)還款責(zé)任，明確省政府、市縣政府、項(xiàng)目單位和債權(quán)人的職責(zé)分擔(dān)，進(jìn)一步打破剛性兌付，規(guī)避無限期地將風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移給省政府。最后，是完善事后監(jiān)督檢查機(jī)制。加強(qiáng)對評級機(jī)構(gòu)和第三方機(jī)構(gòu)的評估和限制，懲處信息披露欺詐和違反評級評估的行為，構(gòu)建科學(xué)化的信用檔案，督促有關(guān)機(jī)構(gòu)體現(xiàn)出第三方的影響作用，促進(jìn)債券發(fā)行的合理化和市場化。

四、結(jié)束語

綜上所述， 地方政府專項(xiàng)債券管理還有很多地方有待健全完善。在實(shí)際開展此項(xiàng)工作的進(jìn)程中，還有很多方面的因素需要考慮，只有按照文中所講才可以高效的管控風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)現(xiàn)合理、科學(xué)、規(guī)范的專項(xiàng)債券管理。