社會治理理論下我國巡邏勤務的發展趨向探究

何易霖

（中南財經政法大學刑事司法學院，湖北 武漢 430073）

自羅伯特·?皮爾爵士提出“巡邏勤務”這一警務概念之后，巡邏便逐步成為警察工作的重點。在當今世界各地的警察機構中，巡邏無論作為警種還是一種勤務方式，都具有顯著突出的作用。例如：在美國，巡邏通常占到警察部門工作的60%—70%[1]，而由于美國各州警察管理制度的差異，這個比例在某些地區可能更高；在我國香港，巡邏隊的警力通常占到地區警署總警力的60%以上[2]；而在英國和日本等國家，巡邏警察占比也在警察總人數的40%左右[3]。由此可見，巡邏作為現代警察最為基本的勤務方式，廣泛受到了重視。

目前，我國已然摸索出了一套符合自身國情的警務巡邏模式，巡邏勤務也發揮了預想中防治犯罪、維護社會治安的作用。但隨著時代的發展，互聯網、大數據等先進現代科學技術的進步，以及西方治警觀念的不斷輸入，需要對巡邏勤務這一常見警務模式的發展進行思考。然而，建立先進的警察勤務運作方式絕不是一蹴而就的，從哲學的角度來看，先進的變革需要先進理論的支撐。社會治理理論作為政府管理理論的一種，其效益已經得到了西方各國政府的參考與實踐，該理論中管理主體多元化的主張也與我國社會治安綜合治理的總體要求不謀而合。在社會治理理論的大框架下，我國公安巡邏勤務面臨著新的發展趨勢。

一、我國當代巡邏勤務現狀

（一）我國巡邏勤務的發展歷程

要想探討巡邏勤務的發展趨向，尚需對這一警察勤務運作方式的發展歷程作出梳理。改革開放以來，我國公安機關在西方原有警務模式的基礎上，依照我國國情，逐步形成了一套自成體系的巡邏勤務模式。1991年11月，全國第十八次公安工作會議首次提出要在城市中建設完備的警務巡邏體制，通過將大量的警力布置在街面上，以提高公安機關對社會治安的掌控力。兩年后，即1993年的全國城市人民警察巡邏工作會議進一步指出要在國內地級以上城市建立警察巡邏體制。這兩次會議為我國城市警察巡邏勤務奠定了基礎。1994年2月24日，公安部發布了《城市人民警察巡邏規定》（后文稱《規定》），該規定為我國城市建立人民警察巡邏體制提供了法律依據，警察巡邏由此實現了對社會治安的動態管控[4]。

（二）我國當代巡邏勤務之特點

1．從領導層面看，加強黨的全面領導是我國公安工作首要遵循的原則，巡邏這一警察勤務工作自然也不例外，只有全面服從黨的指揮才能最大程度地發揮巡邏勤務的預期功效。

2．從巡邏的目標和任務層面看，我國巡邏勤務不僅能夠打擊和預防犯罪，維護公共安全，也可以在公益層面為社會提供服務，在進行巡邏的過程中，通過解決群眾糾紛，化解社會矛盾，從而拉近警民關系，提高警察的形象和執法權威，這也充分體現出了公安機關全心全意服務人民的宗旨。

3．從巡邏方式的層面看，《規定》中明確了人民警察在進行巡邏時實行步、車結合的方式。步巡具有檢查仔細、對犯罪威懾能力強等優勢，而車巡則具備視域廣、速度快的特點，能使警察在較短時間內趕赴報案地點。兩者相結合，提高了巡邏的時效性。

4．放眼地域特征，以出警時間為依據進行巡區劃分。我國公安機關在劃分巡區時，主要著眼于城市街區的地域狀況，同時以出警預測時長為依據進行實施。公安部對城市出警人員趕赴市區主要街道、居民樓院內以及市郊區等不同報案地點的時間都做出了詳盡的規定。而在案件處置完畢后，公安機關會對出警反應時間進行詳細的分析，并根據分析結果對巡區進行進一步地調整。

5．“交巡合一”的改革方向，1997年，江蘇公安機關率先提出將交警與巡警合二為一的警務改革理念[5]，即交巡警既管交通，又負責社會治安的維護。交巡合一模式能夠從管理層面上實現一警多用，增加街面執法警力數量，在管理交通秩序的同時，起到了維護街面秩序的效益。以白城為例，該市公安機關自2019年6月推行交巡合一改革以來，交巡警大隊接警案件顯著降低，尤其是刑事案件的發生率同比2018年下降31%，同時，該市交巡警積極履職，服務群眾，數月內便收到錦旗、感謝信29件，完美地完成了上文所述的巡邏之目標。

二、社會治理理論概述

社會治理理論興起于20世紀90年代的西方，在凱恩斯主義與自由主義的強烈沖突之下，當時的人們急于尋求一種能夠在政府、社會、市場三大主體之間形成良性互動的機制，在這樣一種背景之下，社會治理理論應運而生，結合中外學者的具體觀點，可以總結出社會治理理論的幾大特點。

（一）治理主體多元化

在社會治理理論的框架下，社會治理的主體并不僅限于政府，相反，為了保證治理的效果，治理的主體可以是公共機構，也可以是私人機構，甚至可以是上述二者的融合，即多元化的治理主體能夠更好地達成治理的目標。另一方面，治理作為一種對社會進行管理的行為，需要權威來進行維護，政府作為公權力的代表，自然是權威的不二之選，但若是這種權威只限于政府一家，可能會產生機構冗雜、效率下降等治理負效應。而從公眾的角度看，這種治理的權威實質上來源于社會對治理主體的信任，獲得社會廣泛信任的組織即可以獲得治理的權威，這也為治理主體多元化提供了事實依據。

（二）更加注重服務而非“統治”

相較于傳統的政府管理理論，社會治理理論更傾向于政府如何為公眾提供服務。好比企業為公眾提供優質的產品而獲取利潤一般，政府也需要為社會提供相應的“產品”來獲取績效和權威[6]，在這一點上，政府所提供的產品即為服務。由此，社會治理理論下，如何為社會提供優質的服務也應當成為政府首要考慮的問題。

（三）管理方式的多元化

除了管理的主體，社會治理理論也強調管理方式的多元化。政府不能僅靠行政強制力來對社會進行管理，單純地強制無法達到治理的效果。在這一方面，治理理論提倡“善治”，即政府與公民通力合作，對社會進行管理，這便要求政府增強社會組織與普通公眾在社會治理領域的參與度，以此來促進政府與社會的良性互動。

三、我國巡邏勤務與社會治理理論的沖突

（一）巡邏主體的單一性

當前，無論從法律還是現實公安實踐的角度看，巡邏作為警察的勤務模式之一，是警察的職能和任務，為公安機關所獨有。雖然我國曾有過例如“朝陽群眾”等社會群眾上街巡邏的實踐，但一是此類主體只屬于民間組織，不具有法律上的合法性。二是公安機關并未授予這類主體相應的處置權力。綜合以上兩點，所謂“朝陽群眾”并不能被算作巡邏勤務的主體。這便與社會治理理論中治理主體多元化的要求相沖突。

（二）打擊和服務不平衡

巡邏勤務作為公安機關的勤務運作方式之一，本身具有在社會面上打擊違法犯罪的行政職能，具備相當的強制性，在維護社會秩序這一點上，況且也確實需要相應的行政強制性來維護社會治安，懲處犯罪。但在我國過去的警務實踐中，我國的巡邏勤務似乎過多的偏向于打擊預防犯罪方面的職能，而或多或少地忽視了服務公眾的任務。但在社會治理理論下，社會服務又恰好應當是公安機關提供給社會公眾的“產品”之一。這個產品質量的好壞將會直接影響公安機關績效的評定與聲望。當前過度強調打擊違法犯罪而忽視公共服務的情況，是與社會治理理論不協調的。

（三）處置具有單方面意志性

巡邏警察作為行政主體，其部分處置行為只需在行政法律法規允許的范圍之內，便可以自行對違法行為進行處置，特別是在交巡合一的改革背景下，當巡警完全和交警融為一體時，就可能因此引發一系列問題。例如，在當前的警務實踐中，交警在處理違章車輛時具有相當的自由裁量權，這種自由裁量權能夠使警察在對違法主體行為的社會危害性做出主觀評判后，給出相應的處罰，具有相當的主觀性和靈活性。而正是這兩種特點，使得在現實警務實踐中，因為自由裁量權引發的問題層出不窮。處置的單方面意志性，無疑是與社會治理理論的要求相違背的。

四、社會治理理論下我國巡邏勤務的發展趨向

（一）一元化向多元化的發展趨向

社會治理理論關注多元化的社會管理力量，重視治理中社會組織和公民個人的參與。在傳統公共安全尚且缺失的社會，由公安機關派遣職業警察來執行巡邏任務，無疑能夠滿足社會群體的要求，為社會提供優質的公共服務產品。但是隨著社會的不斷發展，社會群體對于公共安全也逐漸提出了新的要求，這時，人們需要的公共安全不僅僅是對犯罪的打擊，而是涉及個人生活、組織活動的方方面面，不論從警察職權還是警力配置的方面來看，公安機關都無法全面地滿足社會對公共安全的需求。這意味著公共安全的提供不應繼續被政府機構所壟斷，而是應當變傳統的一元主體為多元，適當引進新的社會力量來分擔巡邏任務。從另一個方面上看，作為公權力代表的警察在執行巡邏任務時，也有可能與社會群體產生沖突，這時也需要一個不屬于沖突雙方的第三方組織來進行協調。總的來說，通過增加巡邏的主體，在減少職業警察工作壓力，達成社會面巡邏防控目標的同時，也能更好地化解社會沖突，達到社會治理的目標。

（二）從“統治”向服務的發展趨向

巡邏勤務的基本任務并非只有打擊和預防犯罪，隨著社會公眾對于政府服務的需求日益增多，巡邏勤務應當充分樹立起服務理念。一方面，向社會提供服務能夠充分拉近警民關系，從而提高警察形象，樹立警察的執法權威，為日后的治理打下良好的社會基礎。另一方面，公安機關也應當清楚地認識到自身資源的不足，巡邏警力是十分珍貴的資源，如果將所有精力都投入到提供公共服務中，也會導致公安機關自顧不暇，由此，巡邏警察應當只向社會提供那些基于警察使命應當完成的服務，例如向民眾提供救助、化解糾紛等。

（三）管理方式從單一向多樣的發展趨向

治理體現了國家權力向公民的回歸，政府對于社會的管理不能僅僅依靠強制力來進行，而是應該采取更加民主化、更加注重公民人身權益的方式進行。例如，在行為相對人能夠自覺配合巡警執法的前提下，就可以使用一些非強制性的方式，以增加警察與相對人之間的溝通與合作，以求更好地解決問題。由此，即使在交巡合一改革的大背景下，也不會因為過于自由的裁量權導致不當的警民沖突。當然，管理方式的多樣化并非指巡警不能采取任何強制性的措施，畢竟巡邏的首要任務還是打擊和預防違法犯罪，對于不能自覺配合警方執法的相對人，仍然應當采用強制性措施進行嚴格管理。