積極探索政府職能定位，發揮養老資源效用最大化—以揚州市為例

文/龔燕

截至2019年末，揚州戶籍人口數達457.14萬人，其中60周歲以上老年人為118.84萬人，占總人口的26%，65周歲以上老年人為85.93萬人，占總人口的18.8%。預計到2025年，筆者所在城市老年人口的比重將達到30%。在揚州市委市政府的堅強領導和全市人民的共同努力下，筆者所在城市“以居家養老為基礎，社區養老為依托，機構養老為補充”的養老服務體系已初步建成[1]。近幾年，揚州市養老服務取得了較大的成績，但還存在一些短板問題，尤其是城市與農村養老服務水平還存在較大差距。隨著城市化進程的加快，農村青壯年勞動力逐漸向城市轉移，“留守”老人、“失地”老人越來越多，家庭養老模式已日漸式微。但由于我國長期形成的城鄉二元結構，導致農村社會保障水平遠低于城鎮，農村養老社會化水平偏低。一方面農村老人沒有固定的經濟來源，另一方面農村也沒有提供充足的養老服務產品。當城市老人可以領取退休金開始晚年生活時，農村老人正面臨著養老、就醫問題。

共享是中國特色社會主義的本質要求，也是新發展理念的落腳點。我國收入分配已經歷了從效率優先，兼顧公平到效率與公平并重的進程，不僅著眼于做大“蛋糕”，也要更好地分配“蛋糕”。近十幾年，由于快速城市化、工業化的需要，政府大規模地征收農村土地，許多農民失去了賴以生存的土地，無論是從道義上還是從社會保障可持續發展上，統籌城市和農村養老資源，促進基本養老服務均衡發展刻不容緩。筆者根據揚州市的具體情況，在統籌城市和農村養老資源、促進基本養老服務均衡發展方面提出以下四點建議。

一、建立高齡老人尊老金發放制度

根據《江蘇省老年人權益保障條例》第二十七條規定，“縣級以上地方人民政府應當向八十周歲以上的老年人發放尊老金”，對于已經有退休金的城市老人來說此舉實屬錦上添花，對于只有新農保的農村老人來說此舉算不上雪中送炭，每個月80元的額度并不能從根本上解決經濟來源問題。當大部分農村地區老年人養老還未得到保障的情況下，再對原本養老金享有者再發放尊老金，這是對公共資源的不適當分配。筆者認為應廢除尊老金制度，將這部分資金充實到國家基本養老基金庫中，對于養老金低于國家最低標準的實行差額補足。例如，參加新農保的農村老人每月的養老金根本不足以支撐基本的生存，有了差額補助，即使不工作也可以不依靠子女來維持最基本的生存。

二、公共機構養老發展分析

目前筆者所在城市完成建設的養老機構總共為98所。其中，在各類養老機構中“五保”供養服務機構達到72所，公辦的老年公寓達到8所，民辦類型的養老機構有18所。通過筆者觀察，城市的養老機構特別是政府投資興建的公辦養老機構的硬件設施都較先進、甚至是奢華，有點類似“高級會所”和“高級療養院”，但優越環境的代價必然是高昂的支付價格，這使得沒有固定退休金的老人望而卻步。由政府和集體興辦的農村敬老院憑借著政府和社會的雙重支持，條件普遍不錯，老人在敬老院生活安逸舒適。但入住敬老院的條件非常嚴苛，必須是沒有子女的老人，所以如今農村竟出現了“有子女不如無子女”的荒唐現象。一方面，由于老人不是“五保”戶，沒有入住敬老院的資格；另一方面，家庭養老功能弱化，子女常年在外工打工，根本無法照料老人，如果老人生活無法自理，就只有兩種出路，要么主動終結自己的生命，要么在農村的民營養老院里養老到終。民營養老院政府補貼少，又帶有營利性，所以只能通過降低服務質量來求生存，現提供的服務還僅限于吃飽、穿暖的范疇。據實地調查，城市公立養老院和農村民營養老院服務質量有著很大差距。這些都反映了政府職能定位模糊、在促進民營養老院發展上缺位、在興辦公辦養老院上越位的現象。筆者建議政府資源應集中服務于失能半失能的普通老人，城市的公立養老院不必奢華，只求舒適，將節省下來的資源用于補貼農村的民營養老院。養老本就是民生問題，應保基本、廣覆蓋、多元化。對農村民營養老院的支持并不僅限于資金的補貼，更需要的是政策的支持。政府對民營養老院應履行好監管者、服務者、支持者的角色，政府職能的錯誤定位只會不斷拉大城市與農村基本養老服務的差距。

三、深化居家養老服務

筆者所在城市在居家養老服務上成果顯著，共新建社區（村）居家養老服務中心（站）1363個，實現了城鎮社區全覆蓋，農村覆蓋率達90%以上，其中有215個社區（村）居家養老服務中心（站）達到省級示范性標準；另外還建成128個城鄉社區老年人助餐點、92個城市社區日間照料中心、61個農村老年關愛之家，較好地滿足了中低收入老年人就近、就便養老服務需求。但人們對居家養老服務的概念不清以及一廂情愿地夸大居家養老服務的功能，導致居家養老服務形式大于內涵。通過實地調研發現，絕大多數的居家養老服務站只是擺設，利用效率不高。老年人助餐點的鍋碗瓢盆凌亂地擺放，上面都落著灰，這說明根本就沒有老人在助餐點吃飯。居家養老服務中心（站）一般設1名負責人，由社區負責人擔任，但居委會書記身兼數職，根本沒有精力管理居家養老事務，墻上掛的規章制度也形同虛設。沒有人員過問，絕大多數居家養老服務站演變成了免費的棋牌室。這些問題都是因為政府購買服務的目標定位不清造成的。事實上，居家養老服務的要義是老人在家中居住，政府通過購買服務的形式向高齡、失能失智困難老人提供一些老人迫切的服務，如送餐、沐浴、打掃清潔等。而現在居家養老服務的內涵擴大到為每一位老人服務，包括低齡健康老人。讓每位老人享受服務是好事，也是我們努力的方向，但現在經濟發展的程度并沒有達到能夠負擔此項服務的程度，所以只能通過使服務變形來達到表面上的光鮮。所以，在評估居家養老服務站的工作時，用接待多少人次來計算，這其實異化了居家養老服務的內涵。由于定位對象不夠明確，居家養老服務只是看上去熱鬧的表面功夫，真正需要服務的老人能獲得多少優惠我們不得而知。農村由于空巢、留守老人的比例逐年上升、家庭贍養功能退化，很需要居家養老服務，農村也很適合居家養老模式。但農村實行居家養老模式也有很多的障礙，最大的障礙就是農民居住分散、集中化程度不高，設立一個居家養老服務中心服務覆蓋面不大，服務半徑小，導致服務效率低。在這種情況下應因地制宜，以敬老院為核心，向周邊村莊擴散，為失能半失能的高齡老人提供送餐、家務、沐浴等上門服務。如果村莊離敬老院太遠，可利用村集體的閑置土地，比如廢棄的小學、村支部等建立農村社區老年集中居住點。村黨支部在召開支委會、村民代表大會、黨員大會時，探討將農村閑置土地進行統一規劃與建設，有養老性質的建設項目，一半由村集體出資，另一半由想入住的老人以管理押金方式支付，建成的養老社區產權歸集體所有，如果出現老人不想入住或入住期間去世，村里應及時退還押金，這樣農村老人就能以“離家不離村，村中享天倫”的方式安度晚年[2]。

四、提升農村養老服務水平

經調研，城市老年人享受的養老服務的延伸范圍遠遠超過了農村老年人。例如，南京市政府已經和相關社會組織合作，為老年人提供免費修腳服務，非常細致周到。如今，有的城市老年人不僅享受了物質方面的服務，還參與了一系列老年人精神關愛活動。如銀發影院、讀書會、書畫社、長者生日會、民俗節日會、心靈茶吧、心理咨詢、歌唱隊、義診、計算機培訓等活動。有的先進社區甚至已經在打造老年人參與社區活動的平臺，宣傳健康生活方式，培養老年人積極樂觀的生活態度。相較于城市已經提檔升級的養老需求，農村的養老服務還只是集中在保吃、保穿、保醫、保住、保葬等低層次的需求上。這種差距有其歷史性原因，在新時代條件下，農村應學習城市可復制的先進經驗，充分利用農村的先天優勢，盡快補齊短板，縮小差距。例如，鎮政府、村委會可以在重陽節期間聯合社會力量為農村的高齡、失能、半失能老人提供免費的修腳、理發服務，活動不僅簡單易行，還能最大化地形成愛老、敬老效應。如城市養老提倡醫養融合，農村雖然沒有充足的醫療資源，但可以利用村（社區）醫院、鄉鎮醫院上門為老人免費體檢、傳授健康養老理念等。養老服務均衡化是一個漫長的過程，但不能因為漫長而放棄努力，而是要永葆讓每一位老人都能享受優質的養老服務的初心，繼續前進。