積極探索政府職能定位，發(fā)揮養(yǎng)老資源效用最大化—以揚州市為例

文/龔燕

截至2019年末，揚州戶籍人口數達457.14萬人，其中60周歲以上老年人為118.84萬人，占總人口的26%，65周歲以上老年人為85.93萬人，占總人口的18.8%。預計到2025年，筆者所在城市老年人口的比重將達到30%。在揚州市委市政府的堅強領導和全市人民的共同努力下，筆者所在城市“以居家養(yǎng)老為基礎，社區(qū)養(yǎng)老為依托，機構養(yǎng)老為補充”的養(yǎng)老服務體系已初步建成[1]。近幾年，揚州市養(yǎng)老服務取得了較大的成績，但還存在一些短板問題，尤其是城市與農村養(yǎng)老服務水平還存在較大差距。隨著城市化進程的加快，農村青壯年勞動力逐漸向城市轉移，“留守”老人、“失地”老人越來越多，家庭養(yǎng)老模式已日漸式微。但由于我國長期形成的城鄉(xiāng)二元結構，導致農村社會保障水平遠低于城鎮(zhèn)，農村養(yǎng)老社會化水平偏低。一方面農村老人沒有固定的經濟來源，另一方面農村也沒有提供充足的養(yǎng)老服務產品。當城市老人可以領取退休金開始晚年生活時，農村老人正面臨著養(yǎng)老、就醫(yī)問題。

共享是中國特色社會主義的本質要求，也是新發(fā)展理念的落腳點。我國收入分配已經歷了從效率優(yōu)先，兼顧公平到效率與公平并重的進程，不僅著眼于做大“蛋糕”，也要更好地分配“蛋糕”。近十幾年，由于快速城市化、工業(yè)化的需要，政府大規(guī)模地征收農村土地，許多農民失去了賴以生存的土地，無論是從道義上還是從社會保障可持續(xù)發(fā)展上，統(tǒng)籌城市和農村養(yǎng)老資源，促進基本養(yǎng)老服務均衡發(fā)展刻不容緩。筆者根據揚州市的具體情況，在統(tǒng)籌城市和農村養(yǎng)老資源、促進基本養(yǎng)老服務均衡發(fā)展方面提出以下四點建議。

一、建立高齡老人尊老金發(fā)放制度

根據《江蘇省老年人權益保障條例》第二十七條規(guī)定，“縣級以上地方人民政府應當向八十周歲以上的老年人發(fā)放尊老金”，對于已經有退休金的城市老人來說此舉實屬錦上添花，對于只有新農保的農村老人來說此舉算不上雪中送炭，每個月80元的額度并不能從根本上解決經濟來源問題。當大部分農村地區(qū)老年人養(yǎng)老還未得到保障的情況下，再對原本養(yǎng)老金享有者再發(fā)放尊老金，這是對公共資源的不適當分配。筆者認為應廢除尊老金制度，將這部分資金充實到國家基本養(yǎng)老基金庫中，對于養(yǎng)老金低于國家最低標準的實行差額補足。例如，參加新農保的農村老人每月的養(yǎng)老金根本不足以支撐基本的生存，有了差額補助，即使不工作也可以不依靠子女來維持最基本的生存。

二、公共機構養(yǎng)老發(fā)展分析

目前筆者所在城市完成建設的養(yǎng)老機構總共為98所。其中，在各類養(yǎng)老機構中“五保”供養(yǎng)服務機構達到72所，公辦的老年公寓達到8所，民辦類型的養(yǎng)老機構有18所。通過筆者觀察，城市的養(yǎng)老機構特別是政府投資興建的公辦養(yǎng)老機構的硬件設施都較先進、甚至是奢華，有點類似“高級會所”和“高級療養(yǎng)院”，但優(yōu)越環(huán)境的代價必然是高昂的支付價格，這使得沒有固定退休金的老人望而卻步。由政府和集體興辦的農村敬老院憑借著政府和社會的雙重支持，條件普遍不錯，老人在敬老院生活安逸舒適。但入住敬老院的條件非常嚴苛，必須是沒有子女的老人，所以如今農村竟出現了“有子女不如無子女”的荒唐現象。一方面，由于老人不是“五保”戶，沒有入住敬老院的資格；另一方面，家庭養(yǎng)老功能弱化，子女常年在外工打工，根本無法照料老人，如果老人生活無法自理，就只有兩種出路，要么主動終結自己的生命，要么在農村的民營養(yǎng)老院里養(yǎng)老到終。民營養(yǎng)老院政府補貼少，又帶有營利性，所以只能通過降低服務質量來求生存，現提供的服務還僅限于吃飽、穿暖的范疇。據實地調查，城市公立養(yǎng)老院和農村民營養(yǎng)老院服務質量有著很大差距。這些都反映了政府職能定位模糊、在促進民營養(yǎng)老院發(fā)展上缺位、在興辦公辦養(yǎng)老院上越位的現象。筆者建議政府資源應集中服務于失能半失能的普通老人，城市的公立養(yǎng)老院不必奢華，只求舒適，將節(jié)省下來的資源用于補貼農村的民營養(yǎng)老院。養(yǎng)老本就是民生問題，應保基本、廣覆蓋、多元化。對農村民營養(yǎng)老院的支持并不僅限于資金的補貼，更需要的是政策的支持。政府對民營養(yǎng)老院應履行好監(jiān)管者、服務者、支持者的角色，政府職能的錯誤定位只會不斷拉大城市與農村基本養(yǎng)老服務的差距。

三、深化居家養(yǎng)老服務

筆者所在城市在居家養(yǎng)老服務上成果顯著，共新建社區(qū)（村）居家養(yǎng)老服務中心（站）1363個，實現了城鎮(zhèn)社區(qū)全覆蓋，農村覆蓋率達90%以上，其中有215個社區(qū)（村）居家養(yǎng)老服務中心（站）達到省級示范性標準；另外還建成128個城鄉(xiāng)社區(qū)老年人助餐點、92個城市社區(qū)日間照料中心、61個農村老年關愛之家，較好地滿足了中低收入老年人就近、就便養(yǎng)老服務需求。但人們對居家養(yǎng)老服務的概念不清以及一廂情愿地夸大居家養(yǎng)老服務的功能，導致居家養(yǎng)老服務形式大于內涵。通過實地調研發(fā)現，絕大多數的居家養(yǎng)老服務站只是擺設，利用效率不高。老年人助餐點的鍋碗瓢盆凌亂地擺放，上面都落著灰，這說明根本就沒有老人在助餐點吃飯。居家養(yǎng)老服務中心（站）一般設1名負責人，由社區(qū)負責人擔任，但居委會書記身兼數職，根本沒有精力管理居家養(yǎng)老事務，墻上掛的規(guī)章制度也形同虛設。沒有人員過問，絕大多數居家養(yǎng)老服務站演變成了免費的棋牌室。這些問題都是因為政府購買服務的目標定位不清造成的。事實上，居家養(yǎng)老服務的要義是老人在家中居住，政府通過購買服務的形式向高齡、失能失智困難老人提供一些老人迫切的服務，如送餐、沐浴、打掃清潔等。而現在居家養(yǎng)老服務的內涵擴大到為每一位老人服務，包括低齡健康老人。讓每位老人享受服務是好事，也是我們努力的方向，但現在經濟發(fā)展的程度并沒有達到能夠負擔此項服務的程度，所以只能通過使服務變形來達到表面上的光鮮。所以，在評估居家養(yǎng)老服務站的工作時，用接待多少人次來計算，這其實異化了居家養(yǎng)老服務的內涵。由于定位對象不夠明確，居家養(yǎng)老服務只是看上去熱鬧的表面功夫，真正需要服務的老人能獲得多少優(yōu)惠我們不得而知。農村由于空巢、留守老人的比例逐年上升、家庭贍養(yǎng)功能退化，很需要居家養(yǎng)老服務，農村也很適合居家養(yǎng)老模式。但農村實行居家養(yǎng)老模式也有很多的障礙，最大的障礙就是農民居住分散、集中化程度不高，設立一個居家養(yǎng)老服務中心服務覆蓋面不大，服務半徑小，導致服務效率低。在這種情況下應因地制宜，以敬老院為核心，向周邊村莊擴散，為失能半失能的高齡老人提供送餐、家務、沐浴等上門服務。如果村莊離敬老院太遠，可利用村集體的閑置土地，比如廢棄的小學、村支部等建立農村社區(qū)老年集中居住點。村黨支部在召開支委會、村民代表大會、黨員大會時，探討將農村閑置土地進行統(tǒng)一規(guī)劃與建設，有養(yǎng)老性質的建設項目，一半由村集體出資，另一半由想入住的老人以管理押金方式支付，建成的養(yǎng)老社區(qū)產權歸集體所有，如果出現老人不想入住或入住期間去世，村里應及時退還押金，這樣農村老人就能以“離家不離村，村中享天倫”的方式安度晚年[2]。

四、提升農村養(yǎng)老服務水平

經調研，城市老年人享受的養(yǎng)老服務的延伸范圍遠遠超過了農村老年人。例如，南京市政府已經和相關社會組織合作，為老年人提供免費修腳服務，非常細致周到。如今，有的城市老年人不僅享受了物質方面的服務，還參與了一系列老年人精神關愛活動。如銀發(fā)影院、讀書會、書畫社、長者生日會、民俗節(jié)日會、心靈茶吧、心理咨詢、歌唱隊、義診、計算機培訓等活動。有的先進社區(qū)甚至已經在打造老年人參與社區(qū)活動的平臺，宣傳健康生活方式，培養(yǎng)老年人積極樂觀的生活態(tài)度。相較于城市已經提檔升級的養(yǎng)老需求，農村的養(yǎng)老服務還只是集中在保吃、保穿、保醫(yī)、保住、保葬等低層次的需求上。這種差距有其歷史性原因，在新時代條件下，農村應學習城市可復制的先進經驗，充分利用農村的先天優(yōu)勢，盡快補齊短板，縮小差距。例如，鎮(zhèn)政府、村委會可以在重陽節(jié)期間聯合社會力量為農村的高齡、失能、半失能老人提供免費的修腳、理發(fā)服務，活動不僅簡單易行，還能最大化地形成愛老、敬老效應。如城市養(yǎng)老提倡醫(yī)養(yǎng)融合，農村雖然沒有充足的醫(yī)療資源，但可以利用村（社區(qū)）醫(yī)院、鄉(xiāng)鎮(zhèn)醫(yī)院上門為老人免費體檢、傳授健康養(yǎng)老理念等。養(yǎng)老服務均衡化是一個漫長的過程，但不能因為漫長而放棄努力，而是要永葆讓每一位老人都能享受優(yōu)質的養(yǎng)老服務的初心，繼續(xù)前進。