歷史文化名城保護(hù)立法的北京實(shí)踐

秦紅嶺

（北京建筑大學(xué)馬克思主義學(xué)院，北京 100044）

引言

立法保護(hù)是歷史文化名城保護(hù)工作的制度基礎(chǔ)和剛性保障。以2005年3月25日通過的《北京歷史文化名城保護(hù)條例》為標(biāo)志性節(jié)點(diǎn)，北京立法保護(hù)歷史文化名城走過16年歷程，確立了一系列保護(hù)制度，如明確歷史文化名城的保護(hù)對象包括舊城、歷史文化街區(qū)、文物保護(hù)單位、具有保護(hù)價值的建筑；建立北京歷史文化名城保護(hù)規(guī)劃編制制度；對歷史文化街區(qū)內(nèi)的建筑實(shí)施分類保護(hù)和整治。

黨的十八大以來，北京歷史文化名城保護(hù)工作進(jìn)入新一輪政策機(jī)遇期。習(xí)近平總書記多次視察北京并就北京老城保護(hù)工作提出新要求，如2019年2月在北京考察工作時指出：“要把老城區(qū)改造提升同保護(hù)歷史遺跡、保存歷史文脈統(tǒng)一起來，既要改善人居環(huán)境，又要保護(hù)歷史文化底蘊(yùn)，讓歷史文化和現(xiàn)代生活融為一體。”[1]2017年，中共中央、國務(wù)院在對新版北京城市總體規(guī)劃的批復(fù)中指出，“做好歷史文化名城保護(hù)和城市特色風(fēng)貌塑造。構(gòu)建涵蓋老城、中心城區(qū)、市域和京津冀的歷史文化名城保護(hù)體系”。新的歷史條件下，北京歷史文化名城保護(hù)既擁有新的契機(jī)，也面臨法規(guī)制度不完善的制約。2005版《北京歷史文化名城保護(hù)條例》在歷史文化名城保護(hù)體系建構(gòu)、歷史文化名城協(xié)同治理機(jī)制、保護(hù)名錄制度、保護(hù)狀況體檢評估、歷史文化遺產(chǎn)合理利用機(jī)制，以及明確保護(hù)責(zé)任人、拓寬和保護(hù)資金來源、強(qiáng)化法律責(zé)任等方面存在制度缺失，已不適應(yīng)新的需求。在上述背景下，有必要以更新的理念、更健全的法規(guī)推進(jìn)北京歷史文化名城保護(hù)工作。2021年1月27日，北京市第十五屆人大四次會議通過了重新制訂的《北京歷史文化名城保護(hù)條例》（以下簡稱《名城條例》），于2021年3月1日起施行[2]。《名城條例》拓展了歷史文化名城保護(hù)（以下簡稱“名城保護(hù)”）的立法思路，從保護(hù)體系、保護(hù)規(guī)劃、保護(hù)措施、保護(hù)利用和法律責(zé)任等方面，對北京名城保護(hù)進(jìn)行了全方位規(guī)定，彌補(bǔ)了制度缺失，深化了名城整體性保護(hù)制度，形成了適合北京特點(diǎn)和要求的保護(hù)與利用模式，對我國其他歷史文化名城立法保護(hù)提供了有益的借鑒和參考。

1 北京名城保護(hù)立法理念及特點(diǎn)

立法理念是指導(dǎo)名城保護(hù)立法制度設(shè)計的主導(dǎo)價值取向，它決定著名城保護(hù)的具體規(guī)范。隨著我們對名城保護(hù)認(rèn)識的不斷深化和保護(hù)實(shí)踐的創(chuàng)新，名城保護(hù)立法的理念也因時而進(jìn)，并積極回應(yīng)新型城鎮(zhèn)化背景下城市高品質(zhì)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需求。《名城條例》第一章《總則》部分有關(guān)立法目的和立法原則的規(guī)定，集中體現(xiàn)了北京名城保護(hù)的立法理念。對比2005版《北京歷史文化名城保護(hù)條例》，新《名城條例》的立法理念有以下幾個特點(diǎn)。

1.1 體現(xiàn)可持續(xù)性保護(hù)理念，將名城保護(hù)置于城市可持續(xù)發(fā)展語境中加以認(rèn)識，深化對名城保護(hù)與城鄉(xiāng)發(fā)展有機(jī)結(jié)合關(guān)系的認(rèn)知

能否處理好當(dāng)前保護(hù)和未來發(fā)展的關(guān)系，一直是檢驗(yàn)名城保護(hù)合理性的重要指標(biāo)。可持續(xù)性理念旨在為名城未來發(fā)展找到一條科學(xué)合理、符合永續(xù)發(fā)展要求的保護(hù)之路。《名城條例》第一條提出，要將歷史文化名城保護(hù)工作與傳承歷史文脈、改善人居環(huán)境、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)歷史文化保護(hù)利用與城鄉(xiāng)建設(shè)發(fā)展有機(jī)結(jié)合起來。這里體現(xiàn)的可持續(xù)性保護(hù)理念有兩個要點(diǎn)。

其一，可持續(xù)性保護(hù)理念首先體現(xiàn)在名城保護(hù)中確保歷史文脈完整延續(xù)與有效傳承，這是文化可持續(xù)性的核心要素。名城保護(hù)面向未來的關(guān)鍵是文化可持續(xù)性。文化可持續(xù)性除了強(qiáng)調(diào)城市文化多樣性和文化活力之外，基礎(chǔ)性要求是文脈傳承。卡特琳娜·索尼（Katriina Soini）等學(xué)者認(rèn)為，由于文化遺產(chǎn)主要由文化資本構(gòu)成，而文化資本是從以往世代繼承下來并傳給未來世代，是與地方感相關(guān)的身份認(rèn)同的來源，因而文化可持續(xù)性的含義與文化遺產(chǎn)故事線相關(guān)并圍繞其展開，“遺產(chǎn)故事線（heritage story line）代表了嵌入時間和空間的文化（特定地點(diǎn)和時間），文化資本被認(rèn)為是在時間尺度上積累的。因此，歷史文化遺產(chǎn)的意義及其對未來和文化可持續(xù)性的重要性，本質(zhì)上關(guān)系到這種文化在線性時間上的延續(xù)”[3]。這里“遺產(chǎn)故事線”實(shí)質(zhì)上指的就是城市文脈。名城保護(hù)不僅要注重保護(hù)顯性的文脈要素，如城市格局、歷史文化街區(qū)和歷史建筑，更要注重傳承隱性的文脈要素，如基于“遺產(chǎn)故事線”的文化價值傳遞、地方文化身份認(rèn)同等，否則城市文脈無法達(dá)到活態(tài)傳承，也會使名城保護(hù)缺乏必要的精神養(yǎng)分和內(nèi)在支撐，最終將損害名城保護(hù)的可持續(xù)性。

其二，可持續(xù)性保護(hù)要求認(rèn)清名城保護(hù)與城鄉(xiāng)建設(shè)發(fā)展的有機(jī)聯(lián)系，用高品質(zhì)發(fā)展的眼光看待歷史文化名城保護(hù)工作，處理好歷史文化保護(hù)利用與城市更新和人居環(huán)境整治改善的關(guān)系。《名城條例》第一條提出的“有機(jī)結(jié)合”要求，是從城市發(fā)展的延續(xù)性和動態(tài)特征上考慮名城保護(hù)問題，超越了過去在保護(hù)和發(fā)展問題上囿于孰先孰后，甚至將“保護(hù)”視為“發(fā)展”對立面的傳統(tǒng)思維，尤其強(qiáng)調(diào)要改善城市基礎(chǔ)設(shè)施和人居環(huán)境，讓老建筑、老街區(qū)能適應(yīng)當(dāng)代生活和社會發(fā)展的需求，激發(fā)名城歷史空間的當(dāng)代活力。“有機(jī)結(jié)合”要求有助于正確認(rèn)識與管理名城環(huán)境的當(dāng)代變化，與2011年聯(lián)合國教科文組織大會提出的“歷史性城鎮(zhèn)景觀”（historic urban landscape）方法契合，該方法整合了城市遺產(chǎn)保護(hù)與社會經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展雙重目標(biāo)，在處理保護(hù)與發(fā)展的矛盾關(guān)系時，強(qiáng)調(diào)保護(hù)與發(fā)展之間的共生關(guān)系。

“有機(jī)結(jié)合”要求尤其突出名城保護(hù)中人居環(huán)境改善對可持續(xù)發(fā)展的意義。《名城條例》共有5處強(qiáng)調(diào)人居環(huán)境改善，除《總則》部分之外，在《保護(hù)規(guī)劃》《保護(hù)措施》等章節(jié)進(jìn)一步明確規(guī)定。這一理念體現(xiàn)了當(dāng)代世界歷史城市保護(hù)中普遍重視的改善性保護(hù)或建設(shè)性保護(hù)原則。如英格蘭遺產(chǎn)委員會（English Heritage）將“建設(shè)性保護(hù)（constructive conservation）”作為歷史建筑與歷史城市保護(hù)的基本理念和術(shù)語，它是一種積極的和協(xié)作的保護(hù)方法，其核心保護(hù)原則是可持續(xù)管理的政策和指導(dǎo)，積極管理和適應(yīng)必要的變化，通過保護(hù)導(dǎo)向的發(fā)展（conservationled development）模式，持續(xù)改善居民的物質(zhì)環(huán)境與生活品質(zhì)，推動城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展，確保歷史建筑可持續(xù)利用[4]。

1.2 倡導(dǎo)活態(tài)保護(hù)理念，保持歷史文化街區(qū)和傳統(tǒng)村落的生活延續(xù)性，注重人文底蘊(yùn)的保護(hù)和歷史場所活力的提升

《名城條例》第三條強(qiáng)調(diào)，名城保護(hù)應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持“社會生活的延續(xù)性、城市功能的多樣性，保持歷史文化底蘊(yùn)，促進(jìn)優(yōu)秀歷史文化和現(xiàn)代生活的融合，保留人民群眾對北京歷史文化的記憶和情感”。名城的活態(tài)保護(hù)相對于“冷凍式”保護(hù)或靜態(tài)的紀(jì)念物式保護(hù)而言，體現(xiàn)了人們對歷史街區(qū)非“博物館化”使用功能和當(dāng)代價值的關(guān)注。歷史名城是一個活的有機(jī)體，有人，有生活，有各種業(yè)態(tài)，不可能一成不變，成為凝固的歷史標(biāo)本。名城的可持續(xù)保護(hù)，根本要旨是保持名城的活力和適應(yīng)力，使其能夠“活”在當(dāng)代，“活態(tài)保護(hù)體現(xiàn)了對遺產(chǎn)價值和存續(xù)規(guī)律的尊重，活態(tài)保護(hù)的最終目的是維護(hù)遺產(chǎn)和社會生活之間的自然、自在狀態(tài)”[5]。

1.3 強(qiáng)調(diào)真實(shí)性和完整性保護(hù)理念，保護(hù)原則中明確要求維護(hù)歷史文化遺產(chǎn)的真實(shí)性和歷史風(fēng)貌的完整性

當(dāng)前國際國內(nèi)文化遺產(chǎn)保護(hù)理論中，真實(shí)性和完整性原則是最重要的共識。參考《中國文物古跡保護(hù)準(zhǔn)則》（2015年修訂）第10條和第11條有關(guān)真實(shí)性和完整性的闡釋，名城所保護(hù)的應(yīng)當(dāng)是其各時期真實(shí)完整的歷史遺存及其歷史信息，同時保護(hù)它所反映的文化特征及文化傳統(tǒng)的延續(xù)[6]。以往名城保護(hù)工作中，不是保護(hù)不力，恰恰是保護(hù)更新措施不當(dāng)，反而成為導(dǎo)致歷史文化遺產(chǎn)價值受損的重要因素。只有在真實(shí)性和完整性保護(hù)理念指導(dǎo)下，才能更好地在保護(hù)規(guī)劃層面納入空間管控要求，管理城市未來變化，在技術(shù)層面確立合理的、不破壞“真實(shí)性”的維護(hù)和修繕規(guī)范。同濟(jì)大學(xué)教授普拉西多·岡薩雷斯·馬丁內(nèi)斯（Plácido González Martínez）指出：“盡管專家們對建筑遺產(chǎn)真實(shí)性的討論已經(jīng)達(dá)成了一定的共識，但當(dāng)涉及具有不斷變化特征的遺產(chǎn)資源如歷史城市時，真實(shí)性就消失了。”[7]可以說，在名城保護(hù)行動中，對歷史文化遺產(chǎn)真實(shí)性內(nèi)涵的不同理解往往帶來不同的整治與更新模式。因此，《名城條例》僅提出維護(hù)歷史文化遺產(chǎn)的真實(shí)性和歷史風(fēng)貌的完整性理念遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，還需要結(jié)合北京名城保護(hù)實(shí)際對真實(shí)性和完整性要求進(jìn)行具體界定（后續(xù)需要在《名城條例》實(shí)施細(xì)則中加以明確），否則“保護(hù)性破壞”還會重演。

1.4 名城保護(hù)立法從管理型立法向治理型立法理念轉(zhuǎn)變

名城保護(hù)立法中治理與管理的區(qū)別，主要體現(xiàn)在治理是以多元主體之間的合作互動為支撐的持續(xù)過程，有助于避免政府中心主義保護(hù)機(jī)制帶來的管理失效，或忽略其他多元主體支持與配合，其方法論是系統(tǒng)觀和過程觀，追求名城保護(hù)領(lǐng)域的共治共享、保護(hù)責(zé)任主體的多元性和保護(hù)機(jī)制的協(xié)同性。《名城條例》在立法原則上增加了“共治共享”原則，在保護(hù)措施上構(gòu)建了協(xié)同保護(hù)治理機(jī)制，為公眾參與名城保護(hù)提供了基本的制度保障。“共治共享”有助于形成保護(hù)合力，整合政府、社會和公眾等各方面力量和資源，共同推進(jìn)歷史文化名城保護(hù)，實(shí)現(xiàn)名城保護(hù)公共利益最大化，讓所有參與者都能有更多的獲得感。

在上述立法理念指導(dǎo)下，在具體立法內(nèi)容設(shè)置上，《名城條例》對北京名城保護(hù)制度進(jìn)行了更加全面而系統(tǒng)的規(guī)定，其框架結(jié)構(gòu)由七部分構(gòu)成，即《總則》《保護(hù)體系（保護(hù)對象、重點(diǎn)保護(hù)區(qū)域、保護(hù)名錄）》《保護(hù)規(guī)劃》《保護(hù)措施》《保護(hù)利用》《法律責(zé)任》以及《附則》。這七部分以北京名城保護(hù)的現(xiàn)實(shí)客觀需求為前提，以回應(yīng)名城保護(hù)實(shí)施中存在的實(shí)際問題為導(dǎo)向，抓住四個關(guān)鍵環(huán)節(jié)予以精準(zhǔn)規(guī)范：第一，明確范圍“保什么”：落實(shí)應(yīng)保盡保，實(shí)現(xiàn)北京市域范圍全覆蓋；第二，明確責(zé)任 “誰來保”：構(gòu)建了歷史文化名城協(xié)同保護(hù)治理機(jī)制；第三，明確措施“怎么保”：以保護(hù)規(guī)劃為依據(jù)，實(shí)施分類管理，細(xì)化保護(hù)要求和保護(hù)規(guī)則；第四，明確要求“怎么用”：劃定名城保護(hù)利用的界限，為歷史文化資源的合理利用提供基本的制度支撐。

2 北京歷史文化名城保護(hù)的立法亮點(diǎn)

《名城條例》確立了整體保護(hù)北京歷史文化名城的各項(xiàng)法律原則和具體制度，作為我國名城保護(hù)地方立法的最新成果，除完善保護(hù)理念和原則之外，立法亮點(diǎn)主要體現(xiàn)在以下四個方面。

2.1 對名城保護(hù)對象進(jìn)行了極大拓展，名城保護(hù)走向全市域保護(hù)

名城法律保護(hù)的發(fā)展是以保護(hù)對象范圍的不斷擴(kuò)大為基礎(chǔ)的。《名城條例》順應(yīng)歷史文化資源保護(hù)新形勢的需要，彌補(bǔ)現(xiàn)行法規(guī)制度不足，具體從四個方面作出規(guī)定，擴(kuò)大適用范圍，將保護(hù)范圍確定為全市域，實(shí)現(xiàn)應(yīng)保盡保，并明確了保護(hù)對象的法定概念。

一是從空間維度建構(gòu)了基于市域保護(hù)框架的名城保護(hù)體系。不同于2005版名城條例聚焦于北京老城整體保護(hù)，新版《名城條例》第十三條規(guī)定北京歷史文化名城的范圍涵蓋本市全部行政區(qū)域，主要包括老城、三山五園地區(qū)以及大運(yùn)河文化帶、長城文化帶、西山永定河文化帶（以下簡稱“三條文化帶”）。北京市域?qū)用娴奈幕z產(chǎn)分布有尺度大、層次多、異質(zhì)性強(qiáng)的特點(diǎn)，需要在城市總體規(guī)劃下綜合考慮，建構(gòu)起統(tǒng)攬全市域的歷史文化保護(hù)框架。

此外，《名城條例》還基于京津冀文化協(xié)同發(fā)展的“大區(qū)域觀”視角，提出加強(qiáng)與天津市、河北省以及周邊地區(qū)的協(xié)作，推進(jìn)京津冀歷史文化名城保護(hù)體系建設(shè)。

二是強(qiáng)調(diào)整體保護(hù)與重點(diǎn)保護(hù)相結(jié)合，突出北京老城和三山五園地區(qū)等重點(diǎn)區(qū)域保護(hù)工作的重要性，構(gòu)建了“點(diǎn)線面”有機(jī)統(tǒng)一的整體保護(hù)與重點(diǎn)保護(hù)思路。“點(diǎn)”，即各級各類文保單位和歷史建筑，如《名城條例》第十四條中所列前三項(xiàng)（世界遺產(chǎn)、文物、歷史建筑和革命史跡）；“線”，即將點(diǎn)狀要素集合起來進(jìn)行保護(hù)的對象，如“三條文化帶”和三山五園地區(qū)；“面”，即歷史文化資源、文化景觀空間聚合度高的區(qū)域，如老城，歷史文化街區(qū)、特色地區(qū)、歷史文化名鎮(zhèn)、名村和傳統(tǒng)村落等。

三是針對以往名城保護(hù)立法忽視歷史建筑和革命史跡，對近現(xiàn)代遺存保護(hù)不力的問題，制定了明確的保護(hù)規(guī)范。“法律、法規(guī)和技術(shù)規(guī)范對歷史文化街區(qū)和歷史建筑的概念界定含混不清，表述不一，成為普遍困擾歷史文化名城保護(hù)與監(jiān)管的障礙之一。”[8]對此，《名城條例》增加名詞解釋條款，對歷史建筑、革命史跡、歷史文化街區(qū)等用語進(jìn)行了明確界定，其中歷史建筑是指具有一定保護(hù)價值，能夠反映歷史風(fēng)貌和地方特色，尚未公布為文物保護(hù)單位且尚未登記為不可移動文物的建筑物、構(gòu)筑物，包括優(yōu)秀近現(xiàn)代建筑、工業(yè)遺產(chǎn)、掛牌保護(hù)院落、名人舊（故）居等。革命史跡則是指自1840年起，中國人民在實(shí)現(xiàn)國家獨(dú)立、民族解放和民主自由、建設(shè)社會主義現(xiàn)代中國的歷史實(shí)踐過程中形成的重要遺產(chǎn)。在保護(hù)對象方面，《名城條例》將歷史建筑和革命史跡納入保護(hù)對象，這對于名城保護(hù)體系完善和歷史價值、教育價值視角的拓展有重要意義。

四是明確將非物質(zhì)文化遺產(chǎn)納入保護(hù)對象，從過去主要保護(hù)物質(zhì)性文化遺產(chǎn)擴(kuò)展到對老字號、老手藝等非物質(zhì)文化遺產(chǎn)的保護(hù)與傳承發(fā)展。事實(shí)上，作為名城保護(hù)對象，物質(zhì)文化遺產(chǎn)和非物質(zhì)文化遺產(chǎn)緊密聯(lián)系，不可分割。例如，北京四合院作為延續(xù)數(shù)百年的傳統(tǒng)建筑文化載體，形成了一整套有關(guān)基本種類、材料、色彩、工藝技法、雕刻彩繪、題材內(nèi)涵等方面的施工規(guī)范，其營建工藝作為一種非物質(zhì)文化遺產(chǎn)，是真實(shí)性保護(hù)的重要技術(shù)支撐，也要保護(hù)與傳承。簡單地割裂二者關(guān)系，有可能導(dǎo)致在保護(hù)修繕過程中出現(xiàn)偏差，或“改舊創(chuàng)新”，損害傳統(tǒng)建筑的歷史價值、藝術(shù)價值和科學(xué)價值。對此，在保護(hù)措施上，《名城條例》第四十條規(guī)定鼓勵聘用傳統(tǒng)工匠，盡可能采用傳統(tǒng)工藝和傳統(tǒng)材料；在保護(hù)利用方面，第六十八條規(guī)定加強(qiáng)對傳統(tǒng)節(jié)日、特色民俗、傳統(tǒng)工藝、方言的研究記錄工作。

2.2 加強(qiáng)源頭保護(hù)，彌補(bǔ)制度缺失，建立保護(hù)名錄和預(yù)保護(hù)制度

“制度建設(shè)的缺乏是對我國歷史文化遺存保護(hù)工作最大且損失慘重的缺失。”[9]建構(gòu)北京名城全面保護(hù)制度，以保護(hù)名錄為基礎(chǔ)的源頭保護(hù)是起始性環(huán)節(jié)。2005版名城保護(hù)條例沒有規(guī)定保護(hù)名錄制度，使北京對歷史文化遺產(chǎn)資源尤其是歷史建筑資源的挖掘、普查沒有形成系統(tǒng)性和持久性的普查制度。名城保護(hù)對象中，不可移動文物的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)有明確的法律規(guī)定，尤其是已獲得國家和省、市、區(qū)各級身份認(rèn)證的各類文物，一般受到良好保護(hù)。但大量尚未公布為文物保護(hù)單位或尚未登記為不可移動文物的歷史建筑，一直沒有普查和認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，缺乏有效的法律保護(hù)和管理規(guī)定，導(dǎo)致很多歷史建筑處于無人問津、岌岌可危的狀態(tài)，面臨被毀損與拆除的威脅。

《名城條例》在第二章《保護(hù)體系》中專設(shè)一節(jié)《保護(hù)名錄》，通過五個條款規(guī)定了保護(hù)名錄制度，主要針對的是歷史建筑。政府通過定期普查北京歷史文化遺產(chǎn)，摸清本轄區(qū)內(nèi)各類保護(hù)對象的“家底”，將符合標(biāo)準(zhǔn)的保護(hù)對象納入保護(hù)名錄，任何單位和個人都可以申報、推薦保護(hù)對象。同時第二十二條規(guī)定北京歷史文化名城保護(hù)委員會負(fù)責(zé)對區(qū)人民政府報送的材料進(jìn)行評審，擬訂保護(hù)名錄，報市人民政府批準(zhǔn)、公布。這一規(guī)定實(shí)際上建構(gòu)了政府定期普查、居民和單位自發(fā)申請、專家把關(guān)、政府把控的歷史建筑多元合作保護(hù)模式。同時，還創(chuàng)設(shè)了預(yù)保護(hù)制度，即經(jīng)核實(shí)初步確認(rèn)具有保護(hù)價值的，確定為預(yù)先保護(hù)對象，采取預(yù)保護(hù)措施先保護(hù)起來，任何單位和個人不得損壞、擅自遷移、拆除預(yù)先保護(hù)對象。

保護(hù)名錄制度不僅有助于真正實(shí)現(xiàn)市域保護(hù)全覆蓋，強(qiáng)化歷史建筑的法律保護(hù)，而且該名錄保護(hù)與不可移動文物分級保護(hù)互相補(bǔ)充，各有側(cè)重，共同構(gòu)筑起一道全面、系統(tǒng)的名城保護(hù)網(wǎng)。

2.3 夯實(shí)保護(hù)責(zé)任，構(gòu)建名城保護(hù)責(zé)任鏈條和協(xié)同保護(hù)治理機(jī)制

針對名城保護(hù)工作存在條塊分割、政府責(zé)任落實(shí)不到位等問題，《名城條例》從制度層面厘清了各級政府各自不同的職責(zé)，形成市、區(qū)、街鄉(xiāng)和居 (村)民委員會的四級工作體系，由此建構(gòu)起縱深到底的保護(hù)責(zé)任鏈條。針對名城保護(hù)工作屬地管理權(quán)責(zé)主體模糊、相關(guān)主管部門職責(zé)交叉和管理空白的問題，根據(jù)不同保護(hù)對象和管理過程，進(jìn)一步明晰各相關(guān)主管部門在名城保護(hù)領(lǐng)域的責(zé)任分工。例如，歷史文化名村和傳統(tǒng)村落保護(hù)是一個新的保護(hù)領(lǐng)域，缺乏完全對口的部門管理，所以更應(yīng)該明確各部門之間的責(zé)任分工與協(xié)同，對此，《名城條例》第四十二條規(guī)定，在歷史文化名村和傳統(tǒng)村落保護(hù)范圍內(nèi)新建、改建、擴(kuò)建和拆除既有建筑或者改變既有建筑的外立面、屋頂或者結(jié)構(gòu)的，應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定向規(guī)劃和自然資源主管部門或者鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府申請辦理規(guī)劃許可或者審批手續(xù)；規(guī)劃和自然資源主管部門或者鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府核發(fā)規(guī)劃許可或者批準(zhǔn)，應(yīng)當(dāng)征求區(qū)農(nóng)業(yè)農(nóng)村、文物主管部門的意見。

歷史建筑保護(hù)管理責(zé)任不明確是長期困擾北京名城保護(hù)的問題。例如，北京市有大量歷史建筑屬于公房，這些公房的產(chǎn)權(quán)和管理單位、承租人和或?qū)嶋H使用人的保護(hù)管理責(zé)任在立法上一直是空白，致使所有權(quán)人、管理人和使用人履行維護(hù)和修繕義務(wù)的動力不足，怠于維護(hù)與修繕，危及歷史建筑安全。對此，《名城條例》第三十三條創(chuàng)設(shè)了保護(hù)責(zé)任人制度，明確保護(hù)責(zé)任人包括區(qū)政府、街道辦事處和鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府及歷史建筑的所有權(quán)人（所有權(quán)人下落不明或權(quán)屬不明時為使用人）、保護(hù)管理單位等。比如，老城、三山五園地區(qū)和“三條文化帶”的保護(hù)責(zé)任人是所在地的區(qū)政府，歷史建筑的所有權(quán)人是保護(hù)責(zé)任人。無法確定保護(hù)責(zé)任人的由市、區(qū)政府指定，一旦出現(xiàn)問題就能追究相關(guān)單位和個人的責(zé)任，強(qiáng)化了法律責(zé)任追究機(jī)制。

名城保護(hù)是一個系統(tǒng)工程，涉及較多部門、領(lǐng)域、專業(yè)和社會個體，需要統(tǒng)一協(xié)調(diào)的機(jī)制來解決問題，化解矛盾。在協(xié)同保護(hù)治理方面，《名城條例》建立了黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府統(tǒng)籌、單位實(shí)施、全民參與、社會監(jiān)督的北京名城保護(hù)工作機(jī)制。政府統(tǒng)籌方面，針對缺少統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)問題，設(shè)立北京歷史文化名城保護(hù)委員會，明確其總體謀劃、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、專家咨詢、指導(dǎo)監(jiān)督名城保護(hù)工作的職責(zé)，將其納入首都規(guī)劃建設(shè)委員會工作體系。全民參與方面，《名城條例》明確名城保護(hù)是全社會的共同責(zé)任，細(xì)化了公眾參與方式，鼓勵單位和個人以捐贈、資助、志愿服務(wù)等方式參與名城保護(hù)利用、名錄認(rèn)定、宣傳教育和規(guī)劃編制等保護(hù)工作。由此，“政府+專家+公眾”的三方責(zé)任與參與的結(jié)構(gòu)模型形成，推動名城保護(hù)協(xié)同治理真正落到實(shí)處。

2.4 立足北京歷史文化資源稟賦和城市文脈，凸顯名城保護(hù)立法的北京特色

“地方特色是地方立法存在的價值所在，沒有特色的地方立法猶如沒有靈魂的軀殼。”[10]名城保護(hù)立法的一個重要特征，是能夠突顯立法的“地方性”特色。根據(jù)《中華人民共和國文物保護(hù)法》的界定，歷史文化名城指保存文物特別豐富且具有重大歷史價值或者革命紀(jì)念意義的城市，這是所有歷史文化名城的共性特征。但每個歷史文化名城都有其個性，歷史文化資源存在相對獨(dú)立的特征，城市的發(fā)展規(guī)劃和戰(zhàn)略定位不同，面臨的突出問題也不盡相同，因而名城保護(hù)地方立法需要因地制宜，體現(xiàn)地方差異，不能“千城一法”，要在對接名城特殊資源稟賦和需求中凸顯其個性，形成鮮明的地方特色。

因地制宜、彰顯北京特色的名城立法，能夠?yàn)楸本┟潜Ｗo(hù)工作提供精準(zhǔn)化的法律保障。《名城條例》呈現(xiàn)的北京特色，首先體現(xiàn)在保護(hù)體系方面，銜接北京城市總體規(guī)劃和首都功能核心區(qū)控制性詳細(xì)規(guī)劃，反映了北京歷史文化資源的特殊性和豐富性，構(gòu)建了基于北京特色的文化遺產(chǎn)保護(hù)體系。北京是中國古代都城文化的集大成者，是中國悠久城市建設(shè)歷史的偉大實(shí)證，留下了眾多體現(xiàn)中華文明成果的世界遺產(chǎn)和文物古跡，而且作為先有規(guī)劃而后建都的偉大都城，其獨(dú)有的城市格局，尤其是彰顯獨(dú)一無二壯美空間秩序的中軸線延續(xù)至今，在世界范圍內(nèi)也具有非凡價值。《名城條例》闡明的保護(hù)內(nèi)容直接、具體，劃定的重點(diǎn)保護(hù)區(qū)域包括老城、三山五園地區(qū)和“三條文化帶”。其中，老城既是集中體現(xiàn)北京歷史文化金名片的主要區(qū)域，也是展示國家首都形象的重要窗口地區(qū)，其保護(hù)重點(diǎn)有傳統(tǒng)中軸線和長安街、“凸”字形城廓、明清皇城、歷史街巷等，都是體現(xiàn)北京歷史文化資源獨(dú)特性的典型要素。《名城條例》還擴(kuò)展老城保護(hù)要素，如第十六條保護(hù)內(nèi)容增加了北京特有的“胡同—四合院建筑形態(tài)”，這是北京老城的基本肌理，是老北京的一個顯著特色，需要強(qiáng)化整體性保護(hù)。對比2005版《北京歷史文化名城保護(hù)條例》，新增的重點(diǎn)保護(hù)區(qū)域三山五園地區(qū)和“三條文化帶”，則進(jìn)一步體現(xiàn)了北京歷史文化資源類型與構(gòu)成的豐富性，如三山五園地區(qū)是集自然與人文景觀于一體的清代皇家園林文化的典范。其次，《名城條例》關(guān)注北京城市治理的難點(diǎn)所在，回應(yīng)北京名城保護(hù)與城市更新中存在的突出問題，提煉了北京實(shí)踐探索的有益經(jīng)驗(yàn)，如鞏固申請式退租等老城保護(hù)更新的成功路徑（第四十五條），要求編制保護(hù)對象騰退規(guī)劃和實(shí)施計劃，做好與非首都疏解計劃的銜接（第五十九條）。

此外，《名城條例》新增《保護(hù)利用》一章，鼓勵北京名城保護(hù)對象的合理利用和有序開放，制定了歷史建筑利用規(guī)范，明確歷史建筑可以依法轉(zhuǎn)讓、抵押、出租，通過設(shè)定正面清單或負(fù)面清單的方式使保護(hù)利用既有規(guī)范限制，又有政策引導(dǎo)，既為活化利用設(shè)立底線，又為活化利用的創(chuàng)新留足空間。

3 有效實(shí)施歷史文化名城保護(hù)條例的建議

《名城條例》的生命在于貫徹實(shí)施、在于實(shí)際運(yùn)用中的成效。針對《名城條例》實(shí)施以及促進(jìn)保護(hù)對象活化利用問題，提出以下建議：

3.1 完善以“地方性法規(guī)+實(shí)施細(xì)則+操作辦法”的名城保護(hù)法律框架和配套措施，提高《名城條例》的可實(shí)施性

法規(guī)的可實(shí)施性就是通過一種過程性或程序性的制度設(shè)計，主要是相配套的具體實(shí)施機(jī)制，使法規(guī)的效果或目標(biāo)得以實(shí)現(xiàn)的過程。為貫徹實(shí)施《名城條例》，應(yīng)以實(shí)施細(xì)則和操作辦法的方式對其規(guī)定的事項(xiàng)作進(jìn)一步明確、細(xì)化，為落實(shí)《名城條例》提供可落地的工作指引。同時，壓實(shí)政府責(zé)任，及時制定配套政策措施，逐項(xiàng)細(xì)化法規(guī)實(shí)施具體步驟和工作目標(biāo)，這是提高《名城條例》執(zhí)行性的基本路徑。2005版《北京歷史文化名城保護(hù)條例》出臺后，由于具體實(shí)施細(xì)則及相關(guān)辦法未及時制定，使其實(shí)施成效大打折扣。因此，對《名城條例》設(shè)定的一些保護(hù)制度，應(yīng)及時制定有針對性的規(guī)范性文件，讓《名城條例》確定的保護(hù)范圍、保護(hù)責(zé)任、保護(hù)措施、保護(hù)利用模式能夠真正落地實(shí)施。例如，《名城條例》提出實(shí)施保護(hù)名錄制度，將符合標(biāo)準(zhǔn)的保護(hù)對象納入保護(hù)名錄。保護(hù)名錄制度要發(fā)揮其應(yīng)有的作用，還需要有關(guān)部門后續(xù)出臺相關(guān)辦法加以落實(shí)，細(xì)化納入保護(hù)名錄建筑的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)、范圍、類別、流程和調(diào)整程序等問題，包括保護(hù)名錄公布后，掛牌測繪建檔、保護(hù)管理等具體要求。此外，保護(hù)利用正面和負(fù)面清單、名城保護(hù)狀況體檢評估辦法、騰退利用銜接辦法等法規(guī)配套文件也需要盡快出臺。

3.2 創(chuàng)新歷史文化遺產(chǎn)可持續(xù)活化利用措施，實(shí)現(xiàn)應(yīng)保盡保與活化利用之間的平衡

活化利用是名城保護(hù)工作的重要組成部分，是對歷史資源的有效保護(hù)方法。《名城條例》的上位法《歷史文化名城名鎮(zhèn)名村保護(hù)條例》在保護(hù)規(guī)劃和保護(hù)措施等方面有較為詳細(xì)的規(guī)定，但在活化利用方面并沒有制定具體規(guī)范。北京新版《名城條例》雖然增加了《保護(hù)利用》一章，針對北京不同類型歷史文化資源，明確了保護(hù)利用的基本原則、功能調(diào)整等規(guī)定，但在強(qiáng)化特色風(fēng)貌、場所營造以及歷史建筑活化利用方面，可操作性和賦能性的制度措施仍舊不足。

建議在《名城條例》配套細(xì)則方面，為歷史建筑再利用設(shè)定合理的彈性空間，為更多保護(hù)利用路徑預(yù)留接口；針對名城保護(hù)資金總量偏少的現(xiàn)實(shí)問題，構(gòu)建切實(shí)可行的激勵機(jī)制，促進(jìn)社會力量參與歷史建筑活化利用；健全基于名城保護(hù)與民生改善為目標(biāo)的資金保障機(jī)制，引導(dǎo)歷史建筑多元化利用，形成利用反哺保護(hù)的良性模式；探索小地塊定制型街區(qū)層面更新模式，使歷史文化遺產(chǎn)與開放空間、社區(qū)功能和文創(chuàng)產(chǎn)業(yè)有機(jī)結(jié)合，形成反映北京文化內(nèi)涵的特色空間，為歷史文化名城的永續(xù)發(fā)展注入活力。

3.3 營造名城保護(hù)氛圍，豐富北京歷史文化遺產(chǎn)的宣傳和展示手段，提升公眾對《名城條例》的知曉度

名城保護(hù)具有較強(qiáng)的社會屬性和公共性文化意義，提升公眾對歷史文化遺產(chǎn)的興趣以及對其價值的認(rèn)知，使之成為一個城市地方認(rèn)同和文化認(rèn)同的象征和源泉，一定程度上是對文化遺產(chǎn)最好的保護(hù)。因此，歷史文化遺產(chǎn)騰退修復(fù)后，需要通過多元化展示手段讓老百姓特別是年輕人認(rèn)識其文化價值，增強(qiáng)文化認(rèn)同感。《名城條例》有關(guān)宣傳展示方面的內(nèi)容，主要針對的是革命史跡和“三條文化帶”，第三十六條規(guī)定要挖掘、展示“三條文化帶”的歷史文化和景觀價值，注重發(fā)掘整理、宣傳展陳史料和英烈史跡，拓展展示路線和內(nèi)容等，但對老城歷史文化價值的宣傳展示沒有明確規(guī)定。建議老城歷史文化遺產(chǎn)可通過打造“文化探訪路”的方式加以主題性展示，講好和傳承遺產(chǎn)故事線，同時應(yīng)重視發(fā)揮影像、照片、口述、實(shí)物等公共性記憶手段和社區(qū)檔案的民間文化傳承作用，保存好老北京的市井記憶，多視角宣傳和傳承北京歷史文化基因。

4 結(jié)語

“在‘依法治國’的基本理念下，要落實(shí)歷史文化名城保護(hù)目標(biāo)，必須依循法律途徑，采用法律手段，而不能只寄望于靈活機(jī)動變化著的政策措施。”[11]《名城條例》基于科學(xué)立法理念，建構(gòu)了北京全市域整體保護(hù)與重點(diǎn)保護(hù)相結(jié)合、協(xié)調(diào)保護(hù)發(fā)展與合理利用文化資源有機(jī)結(jié)合的歷史文化全面保護(hù)框架，完善了保護(hù)責(zé)任和協(xié)同治理機(jī)制，為北京名城保護(hù)提供了有力的法治保障，回答了北京歷史文化名城“保什么”“誰來保”“怎么保”“怎么用”的問題。《名城條例》在立法理念與制度設(shè)計上的亮點(diǎn)及創(chuàng)新，體現(xiàn)了北京市的立法需要及特點(diǎn)。同時，在拓展歷史文化名城保護(hù)內(nèi)容、健全歷史文化名城協(xié)同治理和全面保護(hù)機(jī)制、推動歷史文化遺產(chǎn)合理利用等方面，也為完善全國其他歷史文化名城保護(hù)立法提供了有益的經(jīng)驗(yàn)與借鑒。