《治安管理處罰法》中自由裁量權的適用困境及優化

劉 暢

（中國礦業大學（北京）文法學院，北京 100089）

一、《治安管理處罰法》中“自由裁量權”的內涵及表現形式

以行政機關作為行政主體的自由裁量權，可以界定為在法律、法規規定的范圍內，行政執法機關在辦理行政案件過程中對權力的處置具有一定選擇余地，是行政權的重要組成部分，也是提高行政效率的必要權力[1]。因此《治安管理處罰法》中自由裁量權主要是指：公安機關在法律制度規定的范圍內，在對違法行為進行查處時、對治安案件進行研究調查處理時，可以采取相關處罰措施的權力。《治安管理處罰法》的正式施行，基于有效規范公安機關自由裁量權提升治安管理效率的考量，其對各類治安管理處罰作了明確的規定。

《治安管理處罰法》通過對處罰類型和處罰范圍規定的完善，在一定程度上規范了公安機關執法人員的自由裁量權。《治安管理處罰法》的條文從四十五條逐漸發展擴大為一百一十九條。各類刑罰的適用范圍開始有了更清晰、更細致的劃分。條文通過對違法犯罪行為的種類進行細致分類、對罰款數額和行政拘留天數進行詳細劃分，壓縮了公安機關在作出相應處罰決定時的自由裁量權，有利于最大限度減少執法人員行使公共權力的隨意性，從而對公安執法人員行使自由裁量權進行有效規制。此外，《治安管理處罰法》中程序條款明顯增多，對治安處罰的程序作了更為嚴格的規定。如第四章對處罰程序作了專章規定，從原條例規定的十條增加到二十六條，對治安管理案件的受理、處罰的決定時限、詢問筆錄的具體工作要求、傳喚的批準使用權限及時限、證據的依法進行收集；對與案件以及有關的場所、物品、人身的檢查，決定書應當明確載明的內容、罰款處理處罰的罰繳分離設計原則、拘留處罰的暫緩執行等問題的相關條文都作了更加深入細致的規定[2]。

在“執法監督”一章第一百一十二條也明確規定“公安機關及其人民警察應當依法、公正、嚴格、高效辦理治安案件，文明執法，不得徇私舞弊”。這事實上為公安機關行使自由裁量權，首先規定了一條基本的原則。即要：依法行政，嚴格遵守法律。要正確理解立法原意，忠于法律精神。

二、《治安管理處罰法》中自由裁量權的適用困境

隨著社會經濟不斷變化，目前的治安違法行為的表現形式也越來越呈現出一種多樣化的趨勢。但法律規范的抽象性要求法律法規保持相應的穩定性，因此公安行政機關的執法人員在執法過程中就會享有較大的“自由裁量權”。然而一旦這個空間過大，則會容易產生濫用“自由裁量權”、顯失公平、拖延履行法定責任等情況。

一方面，會產生執法人員濫用自由裁量權的情況。在行使自由裁量權時，公安機關執法人員濫用裁量權的行為大都集中于考慮不相關因素和目的不合法[3]。一般來講，“以事實為依據，以法律為準繩”是每個行政執法人員在執法過程中應當遵循的基本原則，不能考慮不相關的其他因素。但在實際的執法過程中又是執法者單獨對行政相對人的行政違法行為進行的認定及裁判，執法者的主觀意識會導致存在濫用自由裁量權的情況。

另一方面，維護社會治安是制定《治安管理處罰法》的關鍵目的，相關執法人員應以維護社會穩定為目的[4]。但目前仍存在部分執法人員為了自身利益而濫用職權、玩忽職守，侵犯行政當事人的合法權益。

此外，行政執法人員在執法過程中會出現導致顯失公平的情況。執法機關在行使處罰權力時應當遵守比例原則，全面衡量社會利益和行政相對人的利益，對違法行為的處罰力度應當有相應的比例。如果在行政執法過程中未遵循比例原則，則會導致案件的不公平、不合理，侵犯了社會公共利益和行政相對人的合法權益。同時，由于我國法律尚未對治安管理部門處理案件的具體時限作出具體規定，這樣一來“自由裁量權”設置得過大就會導致執法人員隨意拖延案件的進展，以至于不積極主動地履行法定職責，浪費了寶貴的司法資源。這也與行政執法機關追求的高效率原則相違背。

三、《治安管理處罰法》中自由裁量權優化路徑

“自由裁量權”在治安管理處罰中的問題因其法律特征與社會現實而存在。為了進一步優化自由裁量權，促進行政案件執法公平正義，本文提出以下建議：

（一）裁量基準制度的有益嘗試

各地的執法情況不同，治安管理處罰裁量標準不同，因此造成了處罰不一的效果，但是隨著各地公安機關的交流和借鑒，一方面各地的裁量標準部分內容有調整為趨向統一的趨勢。全國范圍內的治安管理處罰裁量基準進行統一，須符合幾個條件：首先，需要向全社會廣泛征求意見，制定一種對法律有效解釋的行政標準。其次，必須及時向社會公布所制定的治安管理處罰裁量標準。再次，行政裁量標準絕不能突破目前現有法律的相關規制。最后，行政裁量標準不能搞“一刀切”的從重或從輕。過度執法和過度宣傳“和諧執法”是與現行法律精神根本相違背的[5]。

（二）強化監督，落實司法責任

監督是權力運行的根本保證，在公安機關行使自由裁量權的過程中，必須強化司法監督，落實司法責任。一方面，通過司法審查對行政執法人員進行外在監督，督促公安執法人員對使用自由裁量權始終保持謹慎的態度。對違法行為作出明確的司法解釋，使已知的法律漏洞得以補足。另一方面，還可以加強媒體方面對執法者執法情況的監督。在當前大數據時代下，相關媒體對執法情況進行實時報道或跟蹤報道，其曝光熱度可能對行政執法者的執法過程及執法行為起到一定的制約效果。

（三）注重選拔人才，提升執法人員素質

提升執法人員素養是行政機關一直以來致力于解決的問題。要將“自由裁量權”在治安管理處罰中進行優化，應當重視提升執法人員的法治素養。對此，主要可以從以下兩方面著手。

一方面，應當細化和嚴格公安執法部門的考核制度。由于目前考核制度的不完善，使得“自由裁量權”的實施對公眾的正向作用大打折扣。應當將自由裁量權案件的相關執行情況，納入公安機關工作人員的定期工作考核中，促進執法人員堅守司法底線，高效合規合法地處理每一件案件、維護公共利益；另一方面，還需加強相關執法人員的定期培訓。通過提升執法人員的執法素養，從而提升整個執法隊伍的形象。因此需要以更加嚴格的標準進行執法人員的選拔與培訓，打造一支本領大、業務強、素質優的行政執法隊伍，更好地在執法實踐中發揮各自的作用，保護行政相對人的合法權益。

（四）案例指導工作

2010年公安部通過出臺有關案例指導工作的相關文件，對案例指導的內容、要求和公布步驟做了具體規定。目前的案例指導正逐漸發揮著規范治安管理處罰自由裁量權的作用。事實上，一方面，上級公布的指導案例對下級公安機關在行政執法過程中行使自由裁量權是一個有效約束，甚至可能作為對抗不良干擾的“武器”。另一方面，下級公安機關向上級報送典型行政執法案例的過程也是對自身治安自由裁量案件的進一步甄別和梳理。在某種程度上甚至還起到了備案的效果。

但對于入選的行政執法案例應該提出以下幾點要求：第一，入選的案例應具有典型性特征，使之可能作為辦理類似案件的參考；第二，是入選的行政執法案例內容需要嚴格符合法律規定和相關法理；第三，入選的案例要重說理而輕結果。讓基層治安執法人員學會法理和分析思路方法，以防止下級機關機械套用或把指導案例作為曲解法律歪曲事實的依據。

由上文可知，當前的《治安管理處罰法》中“自由裁量權”的適用確實存在一定的問題及困境，其合理性既對公安機關執法提出更高的要求，也對保護行政相對人的權益至關重要。我們需要進一步細化自由裁量權的適用標準，做好立法及執法人員的法律培訓，提升其法治素養，并進一步強化社會監督等。重視案例指導工作，促進執法人員更合理地使用自由裁量權，提升執法質量，促進行政執法的公平正義。