社會資本參與礦山生態修復法律規制研究

韓利琳 鄧華梅

（1．西北政法大學，陜西 西安 710063；2．西安市蓮湖區人民法院，陜西 西安 710002）

一、我國社會資本參與礦山生態修復現存問題

（一）社會資本參與礦山生態修復制度體系不完善

1．社會資本參與的準入機制不完善

一方面，正式的政府和社會資本合作模式在我國發展歷程較短，經驗積累十分有限，缺乏明確的社會資本參與準入機制，實踐中社會資本能否參與完全由政府決定；另一方面，即便是政府進行招商引資引導社會資本參與礦山生態修復建設項目，社會資本介入投資參與建設的機制也十分不規范。

2．社會資本參與的流程細則不完善

我國當前在社會資本參與礦山生態修復領域，僅僅是自然資源部委發布相關激勵性政策文件鼓勵引導社會資本參與投資，并無社會資本參與的法律制度和行政法規，各地對于社會資本參與礦山生態修復的詳細性規定更屬空白或者僅僅有原則性規定，缺乏社會資本參與礦山生態修復的流程實施細則。

3．社會資本參與的退出機制不完善

社會資本參與礦山生態修復建設項目結束后，社會資本方應根據生態修復合同約定計劃和社會資本參與礦山生態修復退出制度有序退出。但在我國當前社會資本參與礦山生態修復的實踐中，社會資本方在完成礦山生態修復后主動依照合同約定退出的案例相對較少。一方面，社會資本方雖然完成了礦山生態修復建設，但其合法合理利益并未及時有效地實現，社會資本方因為其利益掣肘不愿退出。另一方面，社會資本方獲得了修復礦山一定范圍和時間內的土地使用權限，其認為不應該退出。

4．礦山生態修復產業鏈制度欠缺可持續性

待修復礦山如果位于經濟發展水平較高的城市周邊，社會資本參與投資修復的積極性較高，反之較低。原因在于經濟發達城市的用地較為緊張，待修復礦山在完成生態修復后的土地使用價值較高，社會資本方能夠獲得較高的利益。同時，在經濟發達城市，人們對休閑娛樂消費的需求和水平相對較高，礦山修復后的土地多用于建設礦山公園并配套相關娛樂休閑的基礎設施，發展旅游休閑產業以獲取收益。而在經濟落后城市，城市用地并不十分緊張，人們對休閑旅游的消費水平較低，社會資本參與投資修復的積極性較低。

（二）社會資本參與礦山生態修復權責范圍體系不健全

1．礦山生態修復的標準體系不健全

由于各地礦山生態修復實踐處于探索試點階段，自然資源部門僅僅對礦山生態修復做了原則性倡導，對生態修復標準并無統一規范的評價體系。

我國生態修復驗收制度存在四大缺陷，分別為驗收主體構成混亂、驗收標準不明確、驗收程序不規范及驗收缺乏監管，其中最為明顯的缺陷在于驗收標準不明確，即在當前礦山生態修復建設過程中，缺乏統一規范、有效適用的修復標準。

2．社會資本參與修復的利益保護機制不健全

社會資本方在組織完成礦山生態修復建設后，僅僅能夠根據合同約定的修復利益內容向當地政府主張修復利益，無其他維護修復利益的措施。

3．社會資本參與修復的法律責任分配體系不健全

政府和社會資本合作簽訂合同進行礦山生態修復建設中，社會資本自身并不直接進行修復工程項目的建設，一般是成立專門的修復項目特殊目的公司，由該目的公司實際進行礦山生態修復項目的相關各項工作。修復項目特殊目的公司通常由社會資本組建、政府參股；也可以由政府和社會資本共同出資成立，交由社會資本方運營。修復項目特殊目的公司參與礦山生態修復項目的各個周期建設，保障修復項目的有效落地運行。

二、我國社會資本參與礦山生態修復的完善建議

（一）制定社會資本參與礦山生態修復的準入制度

要規范社會資本參與礦山生態修復建設的市場準入，需要在政府機關的主導下制定詳細規范的準入參與流程，并嚴格按照準入流程執行。準入流程規范應包含社會資本如何參與、政府機關對社會資本方資質如何審核、是否通過招投標方式確定社會資本方主體等詳細內容。關于社會資本如何參與的問題，應由政府機關將生態修復項目在人民政府網站上公開，規定社會資本參與應符合的條件和參與時間限制以及相關材料的提交規范。關于社會資本參與的審核問題，應該明確社會資本參與是政府機關的審核主體、審核方式，并統一接受社會公眾的監督。我國各地實際不一，各地區政府機關制定的社會資本參與流程應報上一級人民政府審核批準[1]。

（二）制定社會資本參與礦山生態修復的流程細則

制定詳細的社會資本投資流程細則，各地方人民政府在引導社會資本參與投資前，應結合當地實際情況并同相關執法、司法機關協商制定詳細的、具有可操作性的社會資本參與投資流程細則，增強社會資本參與投資的規范性，降低社會資本參與的風險。對修復過程制定詳細的監督管理細則。對于礦山生態修復建設的監督管理和修復后的檢查驗收工作，應由政府機關內不同的執法部門負責，分工協調合作。

（三）制定社會資本參與礦山生態修復的退出制度

社會資本在完成礦山生態修復建設項目后，政府及相關部門會組織對生態修復工程項目的檢查驗收，在修復項目合格且不存在需要繼續采取技術手段進行修復的情況下，政府和社會資本方需要根據合同約定，由社會資本方交付修復工程，政府給予社會資本方修復補償利益。雙方實現互相交付后，社會資本方退出原修復礦山，完成礦山生態環境的人工修復。因此，各地應結合當地實際情況和成功經驗，制定統一規范的社會資本參與礦山生態修復退出流程制度，以制度化方式提升修復規范程度，促進社會資本有序退出。

（四）增強生態修復產業鏈條制度的可持續性

國家因為財政資金不足以支持礦山生態修復才鼓勵引導社會資本參與投資，如果礦山生態修復項目建設不具有投資獲利的潛力，生態修復產業無法持續發展，那么社會資本投資參與的積極性會大打折扣。若要能夠持續吸引社會資本投入礦山生態修復，必須增強礦山生態修復產業鏈條的可持續發展能力。

支持引導社會資本參與礦山生態修復，必須將待修復礦山土地利用列入城市發展總體規劃，并結合城市發展規劃和城市經濟發展水平對待修復礦山土地利用進行詳細規劃，實現“礦地融合、產業銜接”。同時，對于修復礦山土地要在符合自然生態規律的前提下合理合法利用，做好前期調研工作，綜合平衡發展各類產業，增強礦山生態修復后所發展產業鏈條的可持續性，降低社會資本參與礦山生態修復產業的風險，實現礦區生態系統功能恢復和產業可持續發展。

（五）健全礦山生態修復的標準體系

礦山生態修復標準應結合礦山土地利用規劃和城市發展規劃，同時考量礦山生態修復產業鏈條，綜合生態效益、社會效益和經濟效益，制定符合實際的修復標準體系。

（六）健全社會資本參與修復的利益保護機制

社會資本參與礦山生態修復建設的目的在于獲取與其承擔修復責任相匹配的修復利益，在社會資本方承擔了礦山生態修復建設責任后，其理應獲得與其投入相匹配的產出利益。而在當前社會資本參與礦山生態修復的實踐探索過程中，社會資本方的修復利益均是單純以礦山生態修復合同為保障基礎和依據，缺乏社會資本參與修復的利益保護機制。在我國廢棄礦山面積大、矛盾沖突多、修復資金貧乏、治理難度大的現實背景下，只有健全社會資本方參與礦山生態修復的利益保護機制，才能有效引導社會資本參與礦山生態修復建設，改善礦生態環境，實現礦山復綠[2]。

（七）健全社會資本參與礦山生態修復的法律責任分配體系

1．健全政府和社會資本法律責任分配體系

當前我國并無統一規范的政府和社會資本合作法律規范，因此，必須根據公平原則建立健全政府和社會資本法律責任分配體系，促進社會資本有效參與礦山生態修復。

2．明確修復項目特殊目的公司法律責任分配體系

對于其法律責任的分配應該在符合《公司法》關于公司責任制度規范內合理分配，尤其應當理清社會資本方責任和修復項目特殊目的公司責任，避免社會資本方規避、轉嫁法律責任，加大修復項目特殊目的公司責任。

修復項目特殊目的公司法律責任應符合公平原則合法分配，尤其需要建立完善的法律責任分配體系。