當前進一步優(yōu)化營商環(huán)境的思考

王寅

營商環(huán)境是市場主體賴以生存發(fā)展的基礎，是其在市場經(jīng)濟活動中所涉及的體制機制性因素和條件。優(yōu)化營商環(huán)境是一項綜合性系統(tǒng)工程，必須把握營商環(huán)境的基本內(nèi)涵，明確優(yōu)化營商環(huán)境的基本內(nèi)容，認識優(yōu)化營商環(huán)境的重要意義，在百年未有之大變局下，結合我國經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的實踐，探索出一條適應新時代發(fā)展要求的行之有效的優(yōu)化路徑。

一、優(yōu)化營商環(huán)境的基本內(nèi)涵

在理論概念上分析和把握營商環(huán)境的含義，有利于人們深化思想認識，精準地指導優(yōu)化營商環(huán)境的具體實踐。一般而言，營商環(huán)境是市場主體賴以生存、發(fā)展和創(chuàng)新的基礎，也是一個區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展的重要軟實力與核心競爭力的標志。從這個意義上說，市場主體在市場準入、生產(chǎn)經(jīng)營、市場退出等過程中關涉到所在區(qū)域的政務環(huán)境、市場環(huán)境、法治環(huán)境、人文環(huán)境等有關外部因素和條件的總和就是營商環(huán)境。營商環(huán)境的優(yōu)劣直接關系到區(qū)域內(nèi)企業(yè)經(jīng)營的難易程度和營收狀況，最終對整個區(qū)域的經(jīng)濟發(fā)展、財稅收入、社會就業(yè)甚至社會發(fā)展狀況等產(chǎn)生重要的影響。也正是由于營商環(huán)境涵蓋了影響企業(yè)與個人等市場主體活動的社會、經(jīng)濟、政治和法律、文化等諸多方面的要素，所以優(yōu)化營商環(huán)境是一項涉及政府、市場與社會以及全球化因素等眾多領域交叉融合的系統(tǒng)工程。

良好的營商環(huán)境對于經(jīng)濟發(fā)展起到重要的推動作用，各國政府和企業(yè)都非常重視所在區(qū)域營商環(huán)境的基本狀況。企業(yè)要尋求更加便利的經(jīng)營環(huán)境，政府為了經(jīng)濟社會的持續(xù)發(fā)展也致力于優(yōu)化營商環(huán)境，激發(fā)市場主體的活力。國際上一致公認的衡量與評價營商環(huán)境的指標是由世界銀行創(chuàng)建的。作為全球性經(jīng)濟組織，世界銀行擔負著對全球經(jīng)濟運行進行測評與研究的國際職能。在2001年，世界銀行啟動了促進各國私營部門發(fā)展的新戰(zhàn)略，成立了營商環(huán)境小組，負責企業(yè)營商環(huán)境指標體系的創(chuàng)建。自2003年起，世界銀行每年發(fā)布全球營商環(huán)境報告，選取開辦企業(yè)、辦理施工許可、獲得電力、產(chǎn)權登記、獲得信貸、保護少數(shù)投資者、納稅、跨境貿(mào)易、合同執(zhí)行、破產(chǎn)辦理等10項評估指標，對全球190個經(jīng)濟體的營商環(huán)境進行評分排名。該報告評估樣本為各國常住人口最多的城市，其中11個人口過億國家選擇兩個常住人口最多的城市評估。2018年起，報告評估期調(diào)整為上年5月至次年5月。經(jīng)過發(fā)展與調(diào)整，營商環(huán)境小組將評價的指標體系不斷豐富，組類級別不斷擴大，研究的范圍和深度不斷拓展，目前涵蓋了企業(yè)生命周期的環(huán)境、知識產(chǎn)權保護、治安環(huán)境等宏觀指標。其主要特征有：在標準化的宏觀經(jīng)濟指標之外，形成了一套系統(tǒng)的微觀制度指標，側重于從微觀方面對營商環(huán)境進行評估;強調(diào)與企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營有關，特別是與中小企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營相關的法律法規(guī)及其執(zhí)行情況;主要依據(jù)法律法規(guī)標準文本和行政監(jiān)管的實際流程進行客觀評價，一般不進行主觀評價。這些指標體系聚焦企業(yè)的獲得感，對評價樣本進行持續(xù)跟蹤，并以嚴謹?shù)慕?jīng)濟學研究方法確保指標的科學性和全球可比性。

二、優(yōu)化營商環(huán)境的重要意義

首先是堅持和完善中國特色社會主義制度，建立更加完善的市場經(jīng)濟體制，完善治理體系和提高治理效能的需要。在中國特色社會主義進入新時代，社會主要矛盾發(fā)生變化的背景下，為應對世界百年未有之大變局，為實現(xiàn)中華民族偉大復興的戰(zhàn)略全局，我們必須堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。2020年5月，中共中央、國務院印發(fā)的《關于新時代加快完善社會主義市場經(jīng)濟體制的意見》強調(diào)，“在更高起點、更高層次、更高目標上推進經(jīng)濟體制改革及其他各方面體制改革，構建更加系統(tǒng)完備、更加成熟定型的高水平社會主義市場經(jīng)濟體制”。按照這一要求，我們的營商環(huán)境目前還存在不少問題。必須處理好政府與市場關系、政府與社會關系、市場與社會關系，在關鍵性基礎性重大改革上有突破有創(chuàng)新，解放、創(chuàng)造和保護先進的生產(chǎn)力，重點完善產(chǎn)權制度和要素市場化配置，創(chuàng)新政府管理和服務方式，完善市場經(jīng)濟法律制度，以高水平的開放推動深層次市場化改革，實現(xiàn)“產(chǎn)權有效激勵、要素自由流動、價格反應靈活、競爭公平有序、企業(yè)優(yōu)勝劣汰”的要求。這是建設一個好的市場經(jīng)濟體制，體現(xiàn)制度優(yōu)勢，完善國家治理體系，增強治理能力，提高治理效能的迫切需要。

其次是政府推進供給側結構性改革，增強發(fā)展動力和活力，持續(xù)推動經(jīng)濟健康發(fā)展的需要。改革開放后很長一段時間，地方政府為了推動經(jīng)濟發(fā)展，對直接投資、招商引資有極大的熱情，GDP的高增長幾乎是“一俊遮百丑”，這讓我們看到了很多粗放增長的場景，但也遺留了許多問題，比如一些優(yōu)惠政策突破底線，圈地囤地不開發(fā)，野蠻開采礦產(chǎn)，破壞生態(tài)環(huán)境等。黨的十八大以來，為適應經(jīng)濟新常態(tài)的趨勢，強調(diào)在新發(fā)展理念引領下，推進供給側結構性改革，建設現(xiàn)代化經(jīng)濟體系，從高速增長轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展。轉(zhuǎn)變發(fā)展方式、優(yōu)化經(jīng)濟結構、轉(zhuǎn)換增長動力，不僅僅是市場的事情，也需要政府更好地發(fā)揮作用。優(yōu)化營商環(huán)境是經(jīng)濟發(fā)展的重要條件。優(yōu)化營商環(huán)境當然對招商引資和GDP增長有幫助，但優(yōu)化營商環(huán)境不僅僅是為了招商引資，也不僅僅是為了GDP增長，而是堅持以供給側結構性改革為主線，在穩(wěn)住經(jīng)濟基本盤的前提下，不斷提高經(jīng)濟增長的質(zhì)量，促進經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展。當前，我國經(jīng)濟發(fā)展遇到不少困難，需要增強經(jīng)濟發(fā)展的動力和活力。優(yōu)化營商環(huán)境的主體是政府，政府自身也需要精準推進供給側結構性改革，提供更好的公共產(chǎn)品和公共服務。一方面，市場發(fā)揮決定性作用，取決于政府在多大程度上放權、減權、減利，這是一場刀刃向內(nèi)的向市場放權、給企業(yè)松綁、讓群眾便利的政府自我革命。另一方面，加強事中事后監(jiān)管也是政府的職責，應從事前審批型政府、經(jīng)濟發(fā)展的競爭者，轉(zhuǎn)向服務型政府。這也是對政府增強服務意識、提升服務效率、有效公共服務供給的“大考”。

再次是保護產(chǎn)業(yè)鏈供應鏈安全穩(wěn)定，維護國家產(chǎn)業(yè)和經(jīng)濟安全，提升國際競爭力的需要。當前，國際經(jīng)濟、政治、文化、安全等各方面都在發(fā)生深刻調(diào)整，新冠肺炎疫情全球流行使這個大變局加速演變，世界進入動蕩變革期，不穩(wěn)定不確定性因素增加。經(jīng)濟全球化遭遇逆流、一些國家保護主義和單邊主義盛行，民粹主義、種族主義等思潮活躍，社會騷亂此起彼伏，局部戰(zhàn)爭時有發(fā)生;地緣政治風險上升，許多國際公約、國際準則失效，國際秩序重構處在關鍵路口。大國博弈加劇，美國作為守成大國為維護其世界霸權和領導地位，采取多種措施遏制中國發(fā)展，對我國社會主義現(xiàn)代化建設帶來不利的國際環(huán)境。面對當前全球化遭遇逆流等國際經(jīng)貿(mào)環(huán)境的深刻變化，我們必須在一個更加不穩(wěn)定不確定的世界中謀求國家發(fā)展，做好較長時間打持久戰(zhàn)的思想準備和工作準備。要形成以國內(nèi)大循環(huán)為主體、國內(nèi)國際雙循環(huán)相互促進的新發(fā)展格局，培育新形勢下我國參與國際合作和競爭的新優(yōu)勢，必須保障產(chǎn)業(yè)鏈供應鏈安全穩(wěn)定并提高競爭力。現(xiàn)在這方面已經(jīng)出現(xiàn)了不利的情況，有些產(chǎn)業(yè)鏈供應鏈斷裂了、脫鉤了，有的外企、民企走了，低端的產(chǎn)業(yè)、企業(yè)生存不了，高端產(chǎn)業(yè)、企業(yè)卻進不來。應對這些問題和困難，一方面要“臥薪嘗膽”式的創(chuàng)新，解決“卡脖子”問題，實現(xiàn)自主可控，真正本土化;另一方面，要增強對外資的吸引力和對現(xiàn)有外資企業(yè)的粘性，使之不愿意離開中國。這兩個方面，都取決于是否能創(chuàng)造世界最優(yōu)的營商環(huán)境。營商環(huán)境好了，就可以用國內(nèi)穩(wěn)定優(yōu)化營商環(huán)境的確定性，對沖不穩(wěn)定不確定的世界。未來的競爭，從一定意義上說就是營商環(huán)境的大比拼，國際競爭也是營商環(huán)境的競爭。我國社會主義制度優(yōu)越性，要通過優(yōu)良的營商環(huán)境展現(xiàn)出來，就必須解放、創(chuàng)造和保護先進的生產(chǎn)力。

三、優(yōu)化營商環(huán)境的對策思路

我們知道，古典經(jīng)濟學家和現(xiàn)代西方經(jīng)濟學家都提倡凡是市場能做好的事應交給市場，政府應發(fā)揮維護國家安全、維護社會公正、提供公共產(chǎn)品（服務）、助弱扶貧等“守夜人”“仆人”之作用。從橫向比較和歷史維度歸納分析視角來看，盡管較優(yōu)營商環(huán)境的形成和積淀，來自自然、社會、生態(tài)、經(jīng)濟、歷史等因素的影響，但政府發(fā)揮其引導、倡導、規(guī)范、糾偏乃至推行強制性制度變遷的作用，無疑具備理論的自恰性和現(xiàn)實的可行性。因此，政府應在優(yōu)化營商環(huán)境中發(fā)揮更好的作用。當前各地于營商環(huán)境的認識以及實踐還存在一定誤區(qū)和偏誤，亟需糾正和加強。

第一，糾正思想上的偏差。一是機械化。有的認為營商環(huán)境的目的主要是加快經(jīng)濟發(fā)展，因此認為營商環(huán)境的任務就是幾個主要經(jīng)濟部門的事，如發(fā)改部門推行審批制度改革、經(jīng)信部門做好企業(yè)服務、數(shù)據(jù)局提高辦事效率等。二是簡單化。有的不顧本地實際特有的情況，認為營商環(huán)境營造得好的地區(qū)的經(jīng)驗和做法直接拿來就可以變?yōu)楸镜氐膶嵺`，這往往會因揠苗助長而產(chǎn)生南轅北轍的效果。三是短期化。有的認為只要在一定時期內(nèi)集中投入和改變，營商環(huán)境能夠在短期內(nèi)實現(xiàn)質(zhì)的飛躍。上述三種現(xiàn)象，都是由于未能準確、全面、客觀、辯證認識到創(chuàng)優(yōu)營商環(huán)境是一個系統(tǒng)的、整體的、長遠的復雜工程，僅僅依靠關鍵部門的做法、簡單復制外地的方法、畢其功于一役的想法，顯然不符實際。要系統(tǒng)認識到創(chuàng)優(yōu)營商環(huán)境不是等同于招商環(huán)境、要素環(huán)境，而是有限政府、有為政府、有效政府和制度環(huán)境、人文環(huán)境、軟實力環(huán)境等組成的一個有機整體，需要契合本地本部門實際，拿出務實舉措，久久為功來謀劃、推進和落實。

第二，調(diào)整狀態(tài)上的溫差。表面上看，營商環(huán)境的推動者和實踐者是政府。進一步而言，是許許多多的機關干部、工作人員組成一個整體，代表地方政府在履行服務企業(yè)、稅收減免、貸款落實、政策兌現(xiàn)等具體職責。一個基本的判斷是：哪個地區(qū)真正做到把企業(yè)家捧在手上，哪個地區(qū)的營商環(huán)境便略勝一籌。對于不同地區(qū)干部在營商環(huán)境中參差不齊的作為，應聚焦干部的態(tài)度、作風、思想、行為等，來一場內(nèi)心的洗滌和風氣的匡正。一是在全社會推崇尊重企業(yè)家、尊重企業(yè)家精神的良好風尚，凝聚社會各界尤其是機關同志對服務企業(yè)、營造聚優(yōu)營商環(huán)境的共識和合力。二是針對政府工作報告提出的形式主義、官僚主義、少數(shù)干部不擔當不作為不善為等行為，依法依紀予以規(guī)范問責、精準問責，通過問責倒逼營商環(huán)境的改善和提升。三是把握“三個區(qū)分開來”要求，對一些干部在具體工作中出現(xiàn)的錯誤，予以容錯、糾錯和免責，保護干部干事創(chuàng)業(yè)的積極性和主動性。

第三，拉平工作上的落差。從全球角度看，我國營商環(huán)境全球排名繼2019年大幅提升32位之后，2020年再度躍升15位，位居全球第31位，連續(xù)兩年被評為全球營商環(huán)境改善幅度最大的十大經(jīng)濟體之一。從國內(nèi)來看，根據(jù)《2020年中國大中城市營商環(huán)境評價報告》，深圳、北京、上海等城市位居大中城市排名前三。從經(jīng)驗來看，上述排名的分化，與城市間在營商環(huán)境方面的努力存量和邊際付出密切相關。因此，位于中下游城市唯有付出更多、奮力追趕，才能在加快節(jié)奏不停頓、三步并作一步走中實現(xiàn)彎道超車，從而實現(xiàn)由跟跑、并跑到領跑的飛躍。一是重點突破。不同的營商環(huán)境認定標準涵蓋幾十個不同的二級、三級指標，如放管服、市場競爭、法治建設、人文環(huán)境、產(chǎn)業(yè)配套、人力資源、金融市場、公民素質(zhì)等。即使綜合得分第一的城市也無法在所有指標上領先。不同的城市可以結合本地實際，發(fā)揮比較優(yōu)勢和后發(fā)優(yōu)勢，在某一方面重點發(fā)力，拉長長板、補齊短板，實現(xiàn)以點帶面、整體進位。二是學習借鑒。部分地區(qū)行之有效的“最多跑一次”“不見面審批”等做法，在其他地區(qū)具備嫁接和移植的可行性，可以省卻試錯成本、部分機會成本加以學習、借鑒、試行，從而實現(xiàn)營商環(huán)境的躍升。對營商環(huán)境排名靠前的而言，不斷開拓創(chuàng)新、自我革命，營造更好的營商環(huán)境，因為“營商環(huán)境只有更好，沒有最好”。