湖南省自然資源確權登記的實踐與思考

鄒永鴻 范小虎

筆者通過深入參與湖南省自然資源統一確權登記的實踐，結合試點工作的體會，以及在基層掛職的一些具體經歷，形成一些關于自然資源統一確權登記的思考，包括理清自然資源確權登記與其他工作的關系，理清內部關系和與相關工作的外部關系等，闡述如下：

1 理清自然資源調查與權籍調查關系

要理清資源調查與權籍調查的關系。資源調查是政府及其有關部門通過研究制定資源調查標準和規程，經過法定的程序，查清一定時空范圍內的資源分布、類別、數量、質量等情況的專門行政管理活動。權籍調查是有關管理部門或專業機構按照法定的調查標準，遵循特定的程序，針對某一特定的自然資源或不動產登記單元開展調查，查明其自然狀況、權屬狀況、以明確其權利歸屬和內容的專門活動。兩者既有聯系，又有區別。

從聯系來看，資源調查是所有資源管理的基礎，當然也是權籍調查、確權登記的基礎。如權籍調查的資源狀況調查，應執行資源調查的標準和規范，以確保調查結果的一致性;權籍調查中對資源狀況的認定，在沒有其他法定依據的情況下，應與資源調查成果保持一致。但兩者還存在一些明顯區別。

一是性質不同。資源調查是一項行政管理活動，由各級政府及其有關部門依法組織實施，提供調查成果，作為行政管理的基本依據。而權籍調查具備私法性質，除全民所有自然資源所有權、集體土地所有權、農村宅基地和集體建設用地使用權、農村土地承包經營權的首次登記，以及依法由政府及其有關部門調查處理的權屬爭議外，權籍調查由權利人委托專業機構完成，責任由權利人及有關專業機構承擔。

二是對象不同。資源調查的對象是一定區域內的全部或部分自然資源，權籍調查針對的是特定不動產或自然資源登記單元。

三是內容不同。資源調查是為了摸清資源家底，重點在于資源的分布、類型、數量和質量。權籍調查的重點是特定資源或不動產的權利歸屬和內容。前者以資源狀況、利用狀況、管理狀況為主，同時兼顧調查了解權屬狀況（主要是查清資源的全民所有、集體所有的比例，不同權利主體占有使用資源的比例、結構等，不是某個具體權利單元的權利邊界、權利內容），后者重在權屬調查，查清權利的范圍、邊界和內容。

四是目的不同。資源調查的目的是為資源行政管理工作提供基礎，調查成果是資源規劃、保護、合理開發利用以及與此相關的行政審批、行政許可、行政執法等各類行政管理活動的工作基礎，權籍調查只是確權登記的直接依據。

因此，資源調查與權籍調查既有聯系，但不能等同。資源調查主要是研究制定資源分類標準和調查規程，組織開展自然資源大調查、專項調查和日常變更調查，依法公布和管理資源調查成果，開展資源統計、分析、監測。權籍調查屬于確權登記的一個環節，主要是查清特定登記單元的自然狀況和權屬狀況。對于全民所有自然資源和農村不動產首次登記，需要政府及有關部門組織權籍調查的，其自然狀況調查，應依法直接采用自然資源調查成果，并重點開展權屬調查，明確不同權利主體之間的權利邊界，明確特定登記單元的范圍、邊界和內容;對于不需要政府及其有關部門組織開展權籍調查的不動產登記，依法由申請人提交權籍調查成果，登記機構在登記時審核認定。

2.自然資源確權登記的與資產清查登記的關系

現在自然資源確權登記已經在全省全面鋪開，而湖南省全民所有自然資源資產清查試點工作也已經進入尾聲。雖然二者有很大的關聯和重疊，但是從國家層面實際上是兩項單獨分開的工作，這樣實際上形成了兩個登記，一是確權登記（產權登記），這屬于行政確認行為;二是資產登記，這屬于行政管理措施，是所有自然資源資產的清產核資。這兩者是分開還是合并，直接影響到制度設計。

如果作為確權登記（產權登記），應以屬地管轄為主，如果作為資產登記，應以部省兩級管轄合適。如果二者合并，就需要處理好各級政府的責權利關系。鑒于“兩個統一”的職責定位，確權登記（產權登記）與資產登記合二為一更為妥當。在完成清產核資的基礎上完成確權登記（產權登記），或者在完成確權登記（產權登記）的基礎上，實現清產核資。建立自然資源資產管理數據庫，實現“兩個登記”合一。那么實現路徑上有不同選擇。其一，從資產管理出發，實現部省兩級登記;其二，從確權出發，實行屬地登記為主，部省登記為輔。這兩種都有弊端，實行部省登記，造成大量的調查確權工作與登記脫節，國家、省、市、縣責權不對等，登記就是確權，但大量的責任都在基層。實行屬地登記，繞開了行政監管，沒有體現所有權代表的意志，容易造成國有資源資產的流失。

可否換個角度考慮，從資產登記，權屬登記的先后順序上考慮確權登記方式，同樣有兩種方式。其一，先確權登記，再資產登記，以屬地登記為主完成資源調查確權登記，再逐級向上匯交成果完成資產登記。其二，先清產核資，再確權登記，先查清楚有多少自然資源資產，再逐一予以登記入庫。第一種形式不利于所有者職責行使，贊成第二種方式。由于自然資源只有國有和集體兩種所有制。集體土地、森林、草原由縣人民政府確認權屬。水流、礦產屬于國家所有，因此，除此之外的自然資源都屬于國家所有。開展資產核資是比較容易實現的，重點是劃清國有和集體所有的邊界。具體實施上，由中央統一組織，各級政府具體負責，統一組織開展全民所有自然資源清查，在清查的基礎上完成權籍調查，逐級上報審核。其中由中央行使所有權的部分由自然資源部審核備案，省級以下行使所有權的部分報省自然資源部門審核備案，在此基礎上，考慮資源狀況，重點明確跨行政區劃的自然資源單元的劃分，按照國家、省、市、縣分級登記的方式，完成登記入庫。就這種方式有幾大好處：

一是理清了所有者職責與確權登記的行政職責的關系，既有區分，又有機銜接。

二是確定了自然資源所有權行使代表在資產清查與確權登記中的主體作用，防止自然資源資產流失。

三是有效解決了摸清資源家底與確權登記之間的矛盾。確權登記是一項艱難細致的工作，大量權屬糾紛需要處理，但可以優先獲取國有自然資源總體狀況，明確總體分布、面積、類型、數量等狀況。

3 理清自然資源確權登記與不動產登記、資源調查的關系

無論是自然資源登記還是不動產登記，都是物權登記。目前納入自然資源確權登記范圍的水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂和探明儲量的礦產資源，屬于物權法所例舉的不動產范疇，只是目前沒有納入不動產統一登記。如果國家立法將國家所有自然資源的所有權一并納入不動產統一登記，那么就成了不動產登記。

如果不納入，那么任然可以保持這個確權登記類型，但二者有著天然的聯系，因此，制度設計上，首先要考慮其一致性，再考慮其特殊性，尤其是森林資源，除森林資源全民所有權沒有登記外，森林所有權，林地使用權已納入不動產統一登記，集體土地所有權以及山嶺、草原、荒地、灘涂的用益物權同樣納入了不動產統一登記。如果將森林、山嶺、草原、荒地、灘涂的全民所有權登記另建一套與他的用益物權完全不同的規則，勢必造成制度上的不統一。

因此，對于在不動產登記中已經涉及的資源類型，在自然資源確權登記規則規范的構建上，應盡可能保持二者一致，否則會增加工作量和大數據管理的難度。水流、礦產有自身特殊性，可以在與不動產登記規則銜接的基礎上，反映其自身特點，至于自然保護地，屬于自然生態空間，已超出了自然資源本身，其空間范圍是由國家有權機關確定的，登記與否，并不影響其效力。與其說是開展自然保護地確權登記，不如說是特定范圍的自然資源確權登記后，明確其有權機關賦予的相關管制要求。因此，本文作者不贊成自然保護地確權登記的表述，而是自然保護地范圍內自然資源確權登記。