政府融資平臺如何解決融資困難問題

崔陽 胡澤民 劉哲銘

摘要：自2008年實施宏觀經濟刺激政策以來，政府融資平臺承擔了城市基礎設施建設主力軍角色，同時也成為了商業銀行貸款投放的主要對象，然而政府融資平臺的巨額負債對銀行的風險管理提出了巨大挑戰，出于種種原因商業銀行在對政府融資平臺貸款進行風險管理時面對諸多困難。本文旨在通過分析商業銀行在政府融資平臺風險管理中面臨的困境，提出一些針對性的對策建議。

關鍵詞：政府融資平臺;困難;對策

一、融資困難原因分析

（一）外部原因

1.債務監管滯后于債務發展需要

當前，我國地方投融資平臺債務監管嚴重滯后于債務發展需求。目前由于缺乏國家統一的規范標準，各級地方政府投融資平臺的決策較為分散。監管部門無法有效獲得決策者的具體身份，進而難以有效開展事前監管。同時地方政府不規范舉債行為無疑會擴大地方政府投融資平臺的舉債規模。如地方政府會通過行政干預方式為地方政府投融資平臺舉債進行擔保，這種較為隱蔽的舉債方式很難得到有效監管，使得轉型中地方政府投融資平臺債務規模不降反增。

2.商業銀行信貸約束嚴格

2018年3月財政部發布的《規范金融企業對地方政府和國有企業投融資行為》中，要求國有金融機構不得違規為平臺提供貸款。在此政策影響下，商業銀行針對地方投融資平臺的信貸規模呈現出減少的趨勢。由于無法獲得新融資，部分地方政府投融資平臺已經無力償還貸款。

3.基礎設施建設需求大

“十四五”期間我國基礎設施建設仍將持續擴大，仍需地方政府投融資平臺注入資金，這便極有可能使其形成債務風險。長期以來，基建項目難以在短期內獲得盈利，再加上城投建設類地方投融資平臺缺乏穩定的收益與經營性收入。在此影響下，地方投融資平臺主要是依靠滾動融資維持運作，導致存量債務越積越多。

（二）內部原因

1.資產結構相對單一

地方政府投融資平臺現有的資產主要是由城市公共基礎設施、辦公樓與土地等資產組成，資產結構單一。土地、城市公共基礎設施等資產是非經營性資產，只有在特定條件下才能夠獲得盈利。看似地方投融資平臺擁有大量資產，但產生的實際價值卻較少，無法提供充足資金償還已有存量風險。2018年年末-2021年一季度末，鹽城市城南新區開發建設投資有限公司的資產規模由326億元增加至590億元。但是在資產增加的同時，公司凈資產并未隨之同比例增加，僅從225億元增加至280億元，存量債務越積越多。

2.盈利能力差

在國企改革方向指引下，地方投融資平臺積極進行自主經營，實現市場化運營。但是由于長期依附于政府管理，轉型中的地方投融資平臺市場經營意識薄弱，進而出現資產經營效益差、業務盈利能力較低的現象。另一方面，部分地方投融資平臺對于業務經營投資意識不強，普遍存在業務經營效益低下等問題。

二、解決對策

（一）政府層面

1.建立健全平臺的財務信息披露制度

及時公開融資平臺的財務信息以及重大的內部信息等，使得地方政府融資平臺由“隱性債務”轉為“顯性債務”，內幕信息轉為公開信息，提高地方政府融資平臺的透明度，使社會大眾都可以了解監督融資平臺的項目信息、資金流向、經營情況和償債能力等，以提振社會資本進入的信心。

2.建立政府預警機制，提升債務風險預防能力

地方政府要建立與之對應的預警機制，有效防止轉型中的地方政府投融資平臺產生更多的債務風險。一方面，政府要建立“誰借誰還”的債務管理機制，嚴格約束投融資平臺的借款行為，督促投融資平臺做到現金流及投入產出的雙重平衡。針對存量債務較高的投融資平臺，政府可利用資產注入方式，及時進行彌合，確保投融資平臺負債回落到相對安全的范圍內。另一方面，對于平臺已有債務，政府應該建立風險預警機制，定期對其收入來源、償債能力進行量化分析，并制定相應的償還計劃，提高整體防控能力。

3.建立健全償債保障機制

地方政府相關部門在審批融資平臺借債方案時，要以量入為出為基本原則，控制是債務總規模和自身財力相匹配。從行政上建立風險機制，將融資平臺領導人考核與債務健康程度掛鉤。如出現嚴重的債務問題，將追究領導人責任。

4.積極推動地方政府融資平臺撤并轉型

政府負責對國有資產進行戰略規劃和調整，對融資平臺企業進行監管，不得以行政手段干預融資平臺企業運營。對于僅有融資職能、無實質經營活動的地方政府融資平臺在債務合理處置后撤銷;對于既有政府融資同時也有公益性項目建設運營職能的地方政府融資平臺，轉型為公益性事業領域市場化運作的地方國有企業;對于具有相關專業資質、競爭力較強、規模較大的地方政府融資平臺，轉型為一般經營性企業。整合相似平臺，以集團化運作。提升其資產規模以及資產質量，進而獲得更高的信用評級，降低其公開市場融資成本。

（二）融資平臺層面

1.完善法人治理機制，加大人才引進力度。

改變現有用人機制，引進專業化管理人才，對管理人員的選拔，盡量避免由政府官員兼任。建立專業的融資團隊和經營管理團隊提高經營水平和盈利能力，同時有效發揮獨特的政企關系優勢，為經營能力添磚加瓦。

2.妥善處置存量債務

投融資平臺針對自身存量債務，分類尋求處置方式。對于自身經營性項目產生的累積債務，通過擴大經營收入，確保具有穩定還款來源;對于公益性項目產生存量債務，應積極尋求政府幫助，制定詳細的還款計劃;對于政府性的存量債務，投融資平臺要與相關部門積極對接，爭取發行政府專項債券，多渠道籌集資金。

3.擴寬融資渠道

地方政府投融資平臺可利用多層次、多類型資本市場直接擴大融資比重，推進資產證券化，有序推進隱性債務化解與存量債務按期償還。

4.加強績效管理

將激勵機制與績效評價結合起來，促進工作人員提高工作效率，以完善項目融資使用效率，提高資金利用率，以降低債務風險。