完善我國非營利組織外部監(jiān)督機制的對策思考

張晶

摘要：當前我國非營利組織的發(fā)展陷入了一種困境。一方面中國的政治經(jīng)濟體制改革需要一個強大的非營利組織來承接政府轉(zhuǎn)移的職能;另一方面，中國的非營利組織還缺乏社會公信度，難以籌集資金和吸引人才及避免違規(guī)行為。在某些方面，中國非營利組織的發(fā)展陷入了惡性循環(huán)之中。從理論上講，當事物的發(fā)展陷入惡性循環(huán)時，往往很難依靠自身的力量跳出陷阱，因此必須借助外力來打破惡性循環(huán)。此時，非營利組織的外部監(jiān)督的加強就勢在必行。

一、完善對非營利組織管理的法律框架

法律是整個非營利組織監(jiān)管體系的硬性約束，具有最高的權(quán)威。鑒于我國改革開放后有關非營利組織的法規(guī)還不完善，立法工作滯后于非營利組織的發(fā)展的現(xiàn)狀，加快立法，建立完善的法律框架是當前的首要任務。

1.打破目前“一法統(tǒng)攬”的局面。我國對不同性質(zhì)的非營利組織采取了“一法統(tǒng)攬”的做法，使非營利組織的特殊性在法律上得不到體現(xiàn)，由于非營利組織主要從事社會公益事業(yè)，因此這方面的立法缺失阻礙了我國公益事業(yè)的發(fā)展。從國外的立法來看，許多發(fā)達國家都有專門的慈善立法來規(guī)范非營利組織的行為，確立政府和社會對非營利組織的監(jiān)督機制。可以說，就非營利組織立法的針對性而言，我國和發(fā)達國家相比，存在很大差距。因此，結(jié)合我國實際并參照國外經(jīng)驗，盡快考慮制定有關民間非營利組織的統(tǒng)一規(guī)范的基本法律。這個基本法律應當能夠涵蓋除政府、企業(yè)以外的所有的民間非營利組織，包括社會團體、民辦非企業(yè)單位以及上述未登記或轉(zhuǎn)登記團體在內(nèi)的各種民間非營利組織。這個基本法律的主要內(nèi)容應當包括：重申《憲法》規(guī)定的公民結(jié)社權(quán)利;明確登記注冊是公民實現(xiàn)結(jié)社權(quán)的法律形式;通過登記注冊賦予民間非營利組織以法人或其他合法地位;對合法的民間非營利組織提供財政稅收上的優(yōu)惠政策;對各種民間非營利組織加以法律上的分類并定義和區(qū)分不同分類的法規(guī)政策;認識與承認那些未經(jīng)登記或按現(xiàn)行政策難以登記的民間非營利組織的起碼生存空間，而從法律和政策上對其活動進行規(guī)范和制約等等。

2.建構(gòu)合理的法律層次結(jié)構(gòu)，提高法律權(quán)威。從我國的法律權(quán)威性來看，從憲法、法律到行政法規(guī)、地方立法等，立法層次和立法權(quán)威逐漸降低。目前規(guī)范非營利組織的《社會團體登記管理條例》和《基金會管理辦法》都屬于程序性的行政法規(guī)，而非國家立法。立法的層次低，立法的權(quán)威性不足，約束力不強。我國社會團體的基本立法還未上升到國家立法的層次，導致了立法權(quán)威的缺失。因此，應在適當?shù)臅r候把行政立法或部門規(guī)定上升為國家立法，提高其權(quán)威性。

3.在程序規(guī)范基礎上加強實體規(guī)范。實體法一般是指規(guī)定實體權(quán)利和義務的法律，程序法一般是指保證權(quán)利和義務得以實施的法律。我國建國以來頒布的三個社會團體管理條例（即1950年的《社會團體登記管理暫行辦法》及1989年和1998年的《社會團體登記管理條例》）都屬于程序性法規(guī)，對非營利組織登記管理缺乏實體性的規(guī)定。所以，關于社團成立和準予登記的標準與條件，不僅要有基本的“合法性”要求，而且須對不同性質(zhì)的機構(gòu)制定各自的標準和條件，保證管理和監(jiān)督時有法可依。

4.豐富法律內(nèi)容。非營利組織的民事關系從來是各國相關法律中最為重要的部分，而在我國則情況恰恰相反，行政管理的規(guī)定占據(jù)了相關法律的絕大多數(shù)，而有關非營利組織的內(nèi)部組織、財產(chǎn)關系等民事問題，則極少規(guī)定。這是很不正常的，因為民間組織是自治性組織，所以其內(nèi)部財產(chǎn)關系最為重要。因為，財務規(guī)范的缺失會給非營利組織的運作帶來許多困難。因此，應建立健全的、與自身性質(zhì)和實踐相符合的財務管理制度。中國非營利組織參照國家事業(yè)單位或者參照營利性企業(yè)的財務管理只能是權(quán)宜之計，而且迄今已表明弊病很多。由中國財政部頒布的、并于2005年1月1日開始實施的《民間非營利組織會計制度》是在這方面做出的積極探索，今后還須做出更多的努力以求在實踐中不斷健全和完善。

二、構(gòu)建監(jiān)督與扶持并舉的政府管理模式

1.推進管理制度變革，從“入口”控制轉(zhuǎn)向“過程”監(jiān)管。

要逐步改變“雙重負責管理體制”。“雙重管理體制”盡管在一定時期內(nèi)有效分解了行政管理系統(tǒng)的壓力和風險，平衡現(xiàn)行行政管理系統(tǒng)內(nèi)部的各種力量，但也帶來諸如責任不清、權(quán)限不明、相互推諉;業(yè)務主管單位和其所屬非營利組織相互利用、謀取非法利益、幫助和保護所屬非營利組織從事非法活動等等弊端。并且，實行這種管理體制的基本代價是，堵住了民間非營利組織進行登記注冊的通道，并將政府的有限資源和精力耗費在如何限制民間非營利組織的成立上。其結(jié)果是，一方面越來越多的非營利組織不能通過合法通道進行登記注冊而選擇其他的權(quán)宜之計;另一方面政府也越來越難以對非營利組織進行有效的過程監(jiān)督和管理。隨著我國改革開放的進一步推進和市場經(jīng)濟體系的展開，來自民眾的自主組織和自主管理的呼聲越來越高，以入口管理為主的雙重管理體制將面臨嚴重的挑戰(zhàn)。

鑒于此，政府應從重視“入口”管理逐步轉(zhuǎn)向重視“過程”監(jiān)督，在簡化和放松對非營利組織登記注冊時的必要手續(xù)的同時，加強對它們開展活動及其組織運作的動態(tài)過程的監(jiān)督、評估和控制。同時，業(yè)務主管單位要從直接管理活動中逐漸退出來，轉(zhuǎn)向?qū)φ麄€專業(yè)領域?qū)嵤┬袠I(yè)管理，減少對非營利組織內(nèi)部事務的行政干預。

2.逐步取消對非營利組織競爭的限制。限制競爭有利于國家對非營利組織的控制和管理，這與目前我們國家非營利組織所采取的適度從緊的政策相符合的。但是限制競爭與非營利組織的職能相違背。同時，從監(jiān)督的角度講，限制競爭在客觀上削弱了非營利組織實現(xiàn)公共責任的外部約束，因為競爭是保證非營利組織公共責任得以實現(xiàn)的重要保障機制之一。競爭能夠產(chǎn)生激勵、制造壓力，迫使非營利組織提高其公共服務的水準，造成非營利組織實現(xiàn)其公共責任的外部約束。以美國為例子，他們的法律框架也并非完善，政府規(guī)制的效果也相當有限，但正是“市場”競爭、輿論監(jiān)督和整個社會的道德環(huán)境，才保證了非營利組織公共責任的實現(xiàn)。因此，要取消對非營利組織競爭的限制，允許在同一行政區(qū)域內(nèi)依法成立業(yè)務范圍相同或相似的組織。凡是符合成立條件的，行政部門都應該允許其成立，不得任意干涉。政府對非營利組織的活動只應給出一個法律禁止的底線：凡是法律禁止的，一定要嚴格執(zhí)法;凡是法律不禁止的，組織的任何活動都在允許之列，行政部門不得任意干預。在現(xiàn)行的條例中增加對非營利組織機構(gòu)、財產(chǎn)關系等民事問題的規(guī)定，這對促進非營利組織的健康發(fā)展十分必要。同時，要對現(xiàn)行有關非營利組織的規(guī)定進行全面清理，凡是與修訂后的條例發(fā)生沖突的應一律廢止。

3.增強監(jiān)管單位的責任意識。目前，少數(shù)非營利組織在運作過程中的違法、違規(guī)行為僅有非營利組織自身承擔責任，監(jiān)督部門只負責事后的清理整頓工作，而無須承擔任何責任。建議試行監(jiān)管部門問責制，使監(jiān)管部門擔負起相應的監(jiān)管不作為或監(jiān)督失職的責任，從而促進其責任意識的增強。