土地發展權的國際實踐以及我國的構建與運行

王冰

摘要：土地發展權在西方發達國家已經建立有完備的制度體系，在保護農業用地、提高土地資源的使用效率和土地發展性利益的公平分配方面起到了重要的作用。本文分析比較了英國、美國、法國的土地發展權制度模式，對我國土地發展權制度的構建和運行提出建議。

土地發展權在發達國家已經形成了以英國的國有模式、美國的私有模式以及法國的共享模式為典型的較為完備的運行機制，在保護耕地和生態環境、明確土地開發權利和歸屬、土地發展性利益均衡分配等方面發揮了重要的作用。

關鍵詞：土地發展權 域外土地發展權模式 我國土地發展權制度 運行建議

一、國外土地發展權模式概述

（一）英國：土地發展權的國有模式

英國實行的是土地發展權國有模式。土地發展權的國有模式是指國家基于漲價歸公的理念，將初始土地發展權歸屬于國家。隨著英國城鎮化進程的深入，英國土地無序化利用和土地發展性利益分配不均衡問題嚴重。因此，上世紀30年代至40年代，英國國會設立委員會分別于1940年公布《巴羅報告書》、1942年公布《斯科特報告書》和《尤斯沃特報告書》。《尤斯沃特報告書》首次提出土地發展權的概念，并且建議將未開發利用的土地之土地發展權收歸國有。1947年英國政府出臺的《城鄉規劃法》吸收了《尤斯沃特報告書》，規定將一切私有土地將來的發展權收歸國有。對于私有土地，土地的所有權仍歸私人所有，但私人土地所有者必須向國家購買特定的土地發展權后才能改變土地用途，并且確立了漲價歸公的理念，規定土地變更使用后，土地的自然漲價也包含在發展權的價值之中。英國1990年出臺《城鄉規劃法》，規定了國家與私人土地所有者進行談判，但此時國家是以市場主體的身份與私人土地所有者達成買賣協議的議價機制。

（二）美國：土地發展權的私有模式

1.美國土地發展權的來源。美國實行的是土地發展權的私有模式。美國與英國土地發展權漲價歸公的理念相反，實行漲價歸私，將土地發展權歸屬于土地私人所有者。土地所有者享有處分土地發展權或者在規劃許可的范圍內開發土地的權利。美國法繼承了羅馬法所有權絕對的理念，曾一度無限制的開發利用土地，導致大量農用土地流失。為了解決這一問題，美國在20世紀初借鑒了德國的分區辦法，開始實行土地分區管制制度。規定在管制區域內，土地所有者的權利受到限制，并且不得因這一制度帶來的損失向政府請求賠償。土地所有者認為分區管制制度損害了他們的利益并對這一制度進行抵制，并且某些土地所有者利用自己的影響力，對政府施加壓力，導致這一制度沒能發揮出應有的作用。為了彌補分區管制制度的缺陷，美國于上世紀60年代引入土地發展權，并逐漸形成了適應本土具體情況的土地發展權私有模式。

2.美國的土地發展權的運作。美國土地發展權主要包括土地發展權的購買、土地發展權的轉移，以及土地發展權銀行三個方面。

土地發展權的購買建立在意思自治和平等自愿基礎上，由聯邦向地方政府援助資金，地方政府以市場主體的身份向土地所有者購買土地發展權。由聯邦和州政府依據土地規劃，對保護的土地進行評估，確定土地發展權的購買順序。土地所有人和政府商議價格或者委托評估機構，根據土地利用條件評估土地發展權價格。雙方達成協議后，在不改變土地所有權和利用權的前提下，政府收購控制土地進行再開發。

土地發展權的轉移是指通過運用市場手段，在土地所有人和土地所有者之間建立平臺，實現土地發展權在不同市場主體之間的流轉。土地發展權轉移需要確定土地的發送區和接受區。發送區是指依據土地規劃需要保護或者禁止開發的區域，接收區是根據土地規劃許可可以進一步開發的區域。在確定了發送區和接收區之后，土地所有者與土地開發者就可以在土地發展權市場上進行交易。

在土地發展權設立之初，由于土地發展權市場尚不完善，土地發展權的價格隨房地產價格上下波動。為了避免土地發展權市場供不應求或供大于求的現象，美國設立了土地發展權銀行，確保土地發展權的價格穩定，實現充分的市場化。

（三）、法國：土地發展權的共享模式

土地發展權共享模式是指國家基于土地漲價公私共享的理念，將土地發展權進行劃分，一定范圍內的土地發展權歸于土地所有者享有，超出范圍的部分歸國家所有。土地所有者可以在自己的享有的范圍內開發利用土地，超出范圍的需要向國家購買土地發展權。法國是實行土地發展權共享模式的典范。法國并沒有直接以土地發展權命名，但卻創建了類似土地發展權的法定上限密度限制制度。對土地所有權的建筑權有低水平的上限容積率限制，超過限制的建筑全屬于地方政府所有建筑開發人若想超過上限進行建筑，必須向政府支付對價購買超過標準的建筑權。

三、國外土地發展權制度比較

（一）相似之處。

通過對英國、美國和法國土地發展權制度的結構與運行的分析可以看出，發達國家在土地發展權問題上的相似之處主要體現在：從土地發展權的來源上看，土地發展權是從土地所有權中派生出來的可以獨立行使的財產權。包括土地發展權與土地所有權分離或歸國家所有的國有模式、土地發展權從屬于土地所有權但可與土地所有權分離而獨立轉讓的私有模式以及土地發展權與土地所有權分離后，根據不同的情況，歸屬于國家或私人所有的模式。這三種模式都體現了西方政府對土地所有權制度認識上的轉變。以公權力的干預對個人權利進行限制，積極消除土地開發利用中的外部性，協調社會利益與個人利益。

（二）不同之處

1、土地發展權的權益歸屬不同。英國的土地漲價歸公，堅持土地所有權私有和土地發展權公有。所獲得的土地發展性利益歸國家所有。美國則主張漲價歸私，充分尊重土地所有權人的私權利。由個人收取土地發展性利益。法國則規定土地發展權的權益，一部分歸土地所有者，另一部分歸國家所有。公私共享土地發展性利益。

2、各國制度設計的價值取向不同。英國的制度設計價值取向更注重于公平，但土地發展性利益收歸國家之后，如何真正公平的分享與社會公眾，還是一個值得探討的問題。而美國更加注重于效率，用市場機制來實現土地發展權的轉移。美國的土地發展權市場建立完善，實踐中取得了大量的成功，平衡了不同區域之間的利益差異。法與英國和美國相比采取了折中的方案。

3、土地發展權轉移的實現方式不同。英國的土地發展權是由國家手中轉移到土地所有者手中。美國則是從土地所有者手中轉移到土地開發者手中，或者從土地所有者手中轉移到國家手中。法國則是將超過上限密度的部分，從土地所有者手中轉移到政府手中。

四、土地發展權在我國的構建與運行

（一）土地發展權的設置原則。

1、公平與效率兼重的原則。效率能夠為公平提供物質保障，公平能夠為效率提高社會保障。目前，我國農用地轉為非農業用地只能通過國家征收這一途徑，而國家征收的補償標準與土地用途變更后產生的土地增益完全不成比例。農民所享受到的土地發展型利益與土地增益相比微乎其微。也就是說，目前農村集體與個體農戶既要承擔保護耕地的義務，又享受不到土地增益的權利。這種分配方式并不公平，并且配置上也沒有有效利用市場機制，效率低下。在這一方面，我們要借鑒美國土地發展權制度的經驗，引入市場機制，實現土地發展權的流轉。改變地方政府獨享土地發展性利益的局面。

2、將土地發展權納入民法典中的物權編的原則。從權利的性質上講，土地發展權是一種用益物權。土地發展權能夠與土地所有權相分離，是土地發展權人在非自己所有的土地上享有占有、使用、收益的權利。土地展權納入物權法體系，既要注重實體法也要注重程序法。在物權的實體法方面，首先，我國是物權法定原則，對物權的種類和內容都應該由法律作出統一的規定，不允許自由創設。因此要在民法典的物權編給予統一的規定。第二，要處理好土地發展權與已有物權的結合。具體而言，要處理好土地發展權與土地所有權之間的關系：要在法律規定中體現出土地發展權來源于土地所有權，又與土地所有權相獨立;處理好土地發展權與建設用地使用權之間的關系：土地發展權要與建設用地使用權相銜接，建設用地使用權解決的是土地所有與非農化使用的問題，土地發展權解決的是非農化開發及開發程度的問題。

（二）土地發展權的權利歸屬。

土地發展權的權利歸屬決定了土地發展性利益的歸屬。解決土地發展性利益的歸屬需要公法層面和私法層面共同解決。首先，在公法的層面，土地發展權來源于土地所有權。我國是社會主義公有制國家，土地歸國家所有和農民集體所有。我國土地發展權應分別歸屬于國家土地所有者和農民集體土地所有者。對國有土地的土地發展權由政府進行處分和管理。對集體土地的土地發展權要注意處理好集體與農民的關系，集體土地發展權的處分和管理要由集體成員共同決定，并且確保農民能夠切實的享有土地發展性利益。在私法的層面，應適當借鑒土地發展權的移轉制度，由國家劃定發送區和接收區，通過市場交易實現在民事主體之間的權利轉移。

（三）我國土地發展權的運行

1、國有土地的土地發展權。首先，國有土地的土地發展權屬于國家，由國務院授權地方政府行使。第二，國有土地土地發展權的移轉，分為一級市場和二級市場。一級市場是指國家有償出讓給受傷者，包括拍賣、招標和協議等方式。受讓者享有改變土地使用用途的權利，并且可以按照自己的意愿行事財產權。二級市場則是受讓者通過簽訂合同的方式再轉讓給其他權利主體。第三，國有土地發展權的消滅。在土地容量消耗完、權利主體拋棄土地發展權、不行使權利超過法定期限、征收以及其他原因出現時，土地發展權即消滅。第四，在土地發展權人違反期限或者限制性要求開發利用土地時，國家收回土地發展權。第五，可以借鑒美國的經驗，設立土地發展權銀行。

2、集體土地的土地發展權。首先，土地發展權歸農村集體所有要落實農民個體的成員權，確保集體利益最終能夠轉化為個人利益。第二，集體土地的土地發展權在創設之后由集體以市場價加以處分。集體土地發展權作為集體所享有的財產權，集體享有處分的權利。但是為了切實保護農用土地，要對集體土地發展權的處分加以適當的限制。只允許集體將其土地發展權處分給土地發展權交易機構或者國家。再將土地發展權處分給國家時，應借鑒美國土地發展權購買制度的經驗。此時，國家以市場主體的身份參與交易，充分尊重集體的意愿，應就購買事宜進行協商，避免國家公權力的干預，確保土地發展順利能夠均衡分配。對于涉及公共利益的情形，國家仍可以對集體土地的土地發展權進行征收，但是要提高征收補償標準，以市場價格對集體進行補償。第三，集體土地發展權的消滅。集體土地發展權可以因規劃許可的土地容量用盡、農村集體拋棄土地發展權以及征收而消滅。

結語：在當今各國土地發展權實踐中，以英國為代表的國有模式、美國為代表的私有模式和以法國為代表的共享模式各有特色和優勢。我國應當結合國情，借鑒西方發達國家的成功經驗。秉持公平與效率兼政的原則，將土地發展權納入《民法典》的物權編，并與有關土地制度相結合，實現土地發展性利益的公私共享。

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