基于TOD模式的鐵路土地綜合開發研究

鞏紀軍

（西安市軌道交通集團有限公司，陜西 西安 710006）

鐵路的發展對城市以及整個國家來講都是至關重要的，就當前發展形勢來看，我國正在朝向以城市為頂層的多層嵌套的城市體系，鐵路事業的發展推動城市產業資源重塑速度顯著提高，對提高城市整體實力水平有著積極作用。現階段，我國鐵路建設已經成為世界矚目的焦點，各區域的連接需要依賴完善的鐵路網絡，高鐵建設已經占據世界頂流水平。但同時鐵路系統的經濟壓力較大，只有找到可持續發展的有效路徑，才能推動我國鐵路事業繼續前行和發展。經過大量實踐研究，不斷探索土地綜合開發是有效方式，使鐵路建設體系進一步完善，有助于實現投資補虧，增加土地應用利潤。TOD模式即Transit-Oriented development公共交通導向型開發模式，在當前發展中備受關注，那么如何將其合理應用在鐵路土地綜合開發中是一項富有挑戰的工作，相關人員應從不同角度進行分析，提升土地資源利用率，平衡經濟效益。

一、TOD模式與鐵路綜合開發的基本概述

（一）基本概念

TOD模式最早起源于美國，整個發展歷程中被很多學者、機構等賦予了不同的定義，但是綜合分析我國鐵路事業的實際情況，TOD模式與當前我國城鎮化發展十分貼切，具體總結為三個特征，一是土地混合開發，二是高密度建設，三是宜人的空間設計。而鐵路綜合開發是以我國鐵路投融資體系改革等政策為科學指導，經由鐵路投資主體以及聯合方在，充分突顯自身優勢，全面考慮交通現狀、城市建設、生態融合等多個方面，以促進城市建設整體水平的提高，最終通過出讓溢價以及二級開發收益而獲得可觀的經濟收益。與傳統形式的地鐵TOD模式相比，在提高交通可達性方面具有顯著的應用優勢，使站點土地價值大幅度提升，對此，除了要注重傳統公共交通發展以外，注重考慮出行方式、業態選擇等方面的特性，充分發揮鐵路土地綜合開發的實踐價值。往往鐵路TOD的發展以高鐵新城為主，通過植入產業促進區域經濟穩步發展，同時產生深遠影響。

（二）鐵路TOD模式的核心理念

首先，交通聚集及導向屬性，TOD的核心目標是以公共交通來推動城市的發展，在發展階段實現多種交通功能的融合和聚集，以交通發展為核心，保證城市規劃以及交通系統協同發展，對實現城市規劃目標也是十分有利的；其次，圈層屬性，把樞紐站點作為中心點，設置與其匹配的公共服務、商圈等，呈現出圈層結構；再次，站城一體化，鐵路站場地主要給人們提供換乘的重要場所，同時承擔著城市更新及結構轉型的推力重任，鐵路交通的發展，一方面，給人們帶來了工作生活的便利性，強化各區域之間經濟的關聯性，推動產業發展向集聚化、特色化的方向轉型，同時高鐵推動了科學、生態與文化的深度融合，使城市的價值更高；另一方面，產業聚集是現代城市發展的根本所在，給城市發展提供了必要條件，這也是城市區域一體化發展的動力。

（三）鐵路TOD模式的類型

第一，城市站點開發，以TOD模式規劃理念為根本出發點，注重公共交通與土地的一體化開發，實現二者相互協調與融合。比如，日本、香港都采用了“軌道+物業”的運行模式，在軌道交通規劃過程中，綜合考慮路線、建設以及運營等方面，同時把物業規劃、建造等活動聯系在一起，突顯交通與物業系統作用最大化；第二，區域型站點開發，以發揮出高鐵對經濟的輻射作用，進行鐵路土地綜合開發時，把基礎設施建設等歸入在內，搭建全新形式的是城市單元；第三，社區型站點開發，更多的位于縣級市，目的在于打造高鐵時代的城市綜合體，助力我國城鎮化的快速發展。

二、鐵路TOD模式的衍生類別

日建設計站城一體開發研究會在其著作中總結了兩種TOD站城一體化開發模式，模式A與模式B，這兩種模式較好的概括了當前TOD模式的應用場景和方式，在此基礎上本次研究針對TOD在城市環線鐵路土地綜合開發中的運營提出了模式C。

（一）模式A是以樞紐站為中心的高度復合、集聚型開發模式

該模式通過縮短轉換乘距離，強化站場樞紐聚散功能；站場功能高度復合，通過高容積率，使站場及周邊土地開發價值最大化；通過站場融合的方式放大城市地標功能，增加步行空間和停留時間創建城市窗口形象，有效緩解了鐵路建設資源的不足，并極大化地促進了土地集約利用，提升城市整體形象，達到多方共贏。

（二）模式B是以軌道交通建設同步沿線型的開發模式

該模式的基本思路是借助軌道建設帶動新城新區的開發，實施過程中，讓軌道交通建設和城市開發保持同步，通過軌道交通建設鎖定土地；同時，概念規劃反向影響上位規劃，明確土地性質，促進片區內交通人口、產業人口的雙向流動，使得資金流、信息流、人流合理流動和聚集。通過定位、策劃、規劃、產業導入、投資、建設和城市運營理念支撐城市片區的提檔升級和全面發展。

（三）模式C是環線模式

這一模式主要是模式B的轉變體，沿著鐵路交通和軌道交通線路開發的新區新城，從整體規劃制定用地性質分析，環線鐵路是連接城市中心和周邊區域的重要紐帶，具有速度快且運輸量大的特點，在開發設計過程中，要充分考慮線路各站點之間形成的射線關系，保證線路設計的合理性。

三、鐵路TOD模式實施過程中存在的問題

（一）相關政策沒有得到貫徹落實

想要推進我國鐵路建設的發展，全面貫徹落實相關政策是必要的，在前些年，我國已經陸續出臺了相關政策，主要針對土地綜合利用開發方面，但是一些城市缺乏執行力，并沒有按照相關細則實施，導致土地出讓價格和方式不科學，無法順利獲得土地指標，這也是土地綜合開發難以推進的根本原因。

（二）綜合開發規劃落實難度大

鐵路站點在區域內城市功能的定位，對土地綜合開發產品的策劃以及經濟效益有著直接影響，通常，城市新建站點大多位于城市新區以拓展區，但是由于規劃節奏差異或者政府資金落實不到位等因素的存在，難以保證規劃效果，甚至出現規劃脫節等問題，對此，需要用地雙方進行協商，針對用地位置以及用地規范等進行反復推敲和協商，以促進新城、產業及交通等方面的規劃融為一體。

（三）產業融合難度高

鐵路站點數量較多，不同站點的資源以及能級各具特色，同時在產業需求方面表現出不一致性，在鐵路站點設置時不能僅僅考慮一個站點，而是從區域發展的整體角度出發，同時注重考慮業態變化做出正確的選擇，加強不同區域城市站點之間的合作，通過產業協同互助互補，獲得良好的經濟效益，但是這一目標的實現具有較高難度。另外，隨著鐵路站點影響范圍的不斷擴大，直接影響城市能級的提升以及發展戰略的實施，加上產業特征明顯，對產業運營能力提出了更高要求。

（四）綜合開發需多方協調

鐵路土地綜合開發涉及的部門較多，只有在多個部門的協同配合下，形成跨部門的協助機制，才能給予強大的技術支撐，為最高層次的決策提供保障，在技術、經濟以及機制方面取得更大的突破。另外，一些區域經濟不均衡是導致用地綜合開發不理想的重要原因之一，地方政府缺乏資金來源，征地拆遷活動難以順利進行，使項目進展受到阻礙。

四、優化鐵路TOD模式實施的有效建議

（一）建立完善的保障機制

從更高層面統籌推進，本著誰投資誰主導的原則，積極在政策上爭取將鐵路建設與土地綜合開發進行捆綁，在規劃調整、指標統籌、用地范圍、土地價格及供應方式等方面給予明確可操作辦法；企業層面建立健全省市合作、路地合作機制、鐵路反哺補虧機制和提供人才和資金保障，鐵路投資主體牽頭協商明確省市合作下，省和地方應承擔的投資及補虧責任，鐵路項目沿線各地級以上市提供的綜合開發用地數量應與各市境內路段分攤的項目可持續經營責任相匹配。涉及和國鐵共線的線路，需和國鐵集團綜合統籌紅線內站場土地與紅線外綜合開發用地，實現鐵路站城一體化開發。

（二）堅持政策先行

頂層設計在鐵路土地綜合開發中起到推動作用，作為一項重要工作，需從鐵路投資主體的實際情況出發，加強各部門之間的配合，保證各項政策細則得到落實，為推進鐵路TOD做好鋪墊。

（三）發揮規劃引領作用

根據鐵路站點特點將其進行科學分類，按照分類結果確定開發強度、功能定位等，確保給項目實施提供指導性的建議，以成都地鐵TOD等地方分級方式進行說明，將城市站點具體分為市級、組團級、一般級站點，根據具體路線，對站點功能進行綜合考慮，保證業態選擇的合理性。通過這樣的站點分級分能的方式，實現科學控制鐵路場站的開發管理，并且留出一定的發展空間。

（四）搭建產業投資平臺

TOD項目實施過程產業植入具有關鍵作用，綜合開發投資主體不僅可以實現產業整合，而且有助于促進產業拓展，簽訂戰略合作協議，共同建設研究院以及產業發展中心等，借助不同方式綁定產業方，達到豐富產業生態的預期目標。此外，需要積極探索股權合作方式，從而鎖定產業資源，建造完善的產業服務體系。

五、結束語

綜上所述，在社會經濟發展的推動下，新型城鎮化建設以及鐵路投融資是重要的發展方向，合理化的運用TOD模式對我國鐵路事業乃至國民經濟的發展具有推進作用，為了發揮鐵路TOD的應用成效，必須清晰TOD的基本情況，梳理這一模式實施的重難點，立足于當前鐵路土地綜合開發現狀，深層次分析實施過程存在的問題或不足，站在長遠發展的角度提出具體的改進對策，旨在助力鐵路TOD可持續發展，為城市規劃發展提供價值性的參考建議，實現站城一體化的核心發展目標，某種意義上，有利于我國社會經濟水平達到新高度。