小流域污染治理的法律對策探究

顧禎原 周伯煌

（浙江農林大學暨陽學院，浙江 諸暨 318000）

新時代生態文明建設的污染防治攻堅戰之一，就是深入實施水污染防治行動計劃。基于小流域污染治理工作方面已取得的成效基礎上，通過比較借鑒中外小流域污染治理的法治經驗，對我國現階段完善小流域污染治理提出一些可行性的法治對策。

一、小流域污染的實證考察——以紹興市為例

水污染治理既要有針對性，又要保證多元性，即在尊重流域的自然屬性的同時，通過經濟、行政等手段有機治理。我國的水污染防治的法律法規體系以初步建立，基本適用現行的《水污染防治法》，國務院發也同時布了規范性文件規定聯合協調機制及流域生態環境保護的原則和思路。

在響應“五水共治”的同時，浙江省政府出臺了《全面實施“河長制”進一步加強水環境治理工作的意見》以完善區域內的河長制建設。2012年10月，紹興市政府也出臺了《關于在紹興市區主要河道實施“河長制”管理工作的意見》，對市區二環以內的49條主要河道采取“河長制”管理模式。2013年，中共紹興市委辦公室、紹興市人民政府辦公室印發《紹興市“河長制”管理實施方案》，時至今日，共已設立河長5000名以上。

浙江省紹興市政府出臺了《紹興市曹娥江水環境治理考核管理辦法（試行）》以響應生態補償機制的建設，探究具體流域生態補償方式及認定范圍。同時大量引入社會資金，平衡各地財政壓力。以迪蕩湖為例，紹興的迪蕩湖流域以前是城郊結合部的所在地，生活垃圾統統流入湖泊以保證生產生活所需。2012年開始，迪蕩湖工程建設啟動，通過開挖、清淤擴展水面面積和蓄水量，極大改善了迪蕩新城及周邊區域的排澇條件，滿足特大暴雨的泄洪需要。紹興市固然從水源治理的基礎上實現了經濟的同時增長，但在當前時代，水利發展相較于經濟發展存在難以忽略的滯后性。最首要的問題就在于水質，鄉鎮地區生活污水和垃圾的隨意排放，對農村飲用水源帶來污染風險。現有制度的建立雖在一定程度上改善了流域利用率，但生態長效發展機制的缺失，導致水質的凈化工程無法得到有效實施。

二、小流域污染治理存在的法律問題

（一）小流域水污染及防治法律制度不完善

在水污染防治領域，目前已經基本形成了以《水污染防治法》為主體的污染防治法律法規體系，但是由于我國污染防治立法長期存在部門立法、各自為政的現象，缺乏系統性，立法和實施產生嚴重斷層。同時，監督機制的缺失也將導致施行效益的降低，出現部門權利利益化現象。在部門分立的管理控制模式下，各管理末梢不免出現通過臨時性措施實現政策表現目標，該行為往往導致污染物的轉化。故雖然水污染治理的水質標準能夠達標，但并不能同時保障流域的整體生態系統性治理。《環境保護法》《水污染防治法》《固體廢物污染防治法》之間，對于排污許可、排放標準、設備義務等方面，都存在大量的條文重疊。現階段立法工作還存在一定的“壓力型立法”［1］，專注于解決現有問題，提高了效率卻失卻了公平，無法確保立法的科學性與合理性。

（二）小流域水污染治理行政管理制度不合理

“部門立法”導致權利重疊、管理空白。從立法方面來看，近年來我國在環境立法上取得了較大的發展，同時鼓勵嚴格與國家的地方環境治理法規，這個鼓勵毋庸置疑，但是在后續實施中卻極易產生因立法條件的不成熟而導致的“立法困境”。其次，我國的《水法》由水利行政管理部門主管，與之相匹配的《水污染防治法》的立法職權歸屬于環保部門。兩法對于水量、水質分別立法。流域及區域的各自劃分催化利益競爭。行政主體間的利益之爭主要源于我國流域治理“多部門參與，多層次管理”的模式。橫向上看，各個部門都擁有政府賦予的合法權利，但各個部門之間的利益卻存在重復或沖突的部分。縱向上看，地方政府與環保部門之間亦存在利益的不同一。政府與企業間的利益競爭，該競爭主要源于我國地方政府官員的任期普遍不長，如何在自己較短的任期內追求利益最大化。放寬污染排放標準，進而導致流域點源污染的產生的情況屢見不鮮。

（三）公眾意識淡薄及參與措施不完備

我國現行法律對水資源公用性質的認識的不完全，故我國對于水資源的片面排他性誤解具有長久以來的理論偏向。但是流域水資源由于存在泛用性，兼具公私性質，因此學術上將流域水資源認為是準公共物品具有其合理性。但在環境法律關系中，基于義務人承擔環境保護義務，權利人享受環境功能權利，如果義務人不承擔相應的環境義務，則權利人失去了享受、開發、利用環境功能權利，造成了法律秩序基礎的缺失。故而建立新型的公眾參與治理機制以增強公眾在環境治理領域內的權利義務觀是解決這一情況的關鍵所在。

三、完善小流域污染治理的法治對策

（一）完善小流域污染及防治法律體系

流域水污染立法應當立足于流域本身，即在尊重流域的自然屬性的基礎上科學民主立法，并建立配套的管理制度。［2］故立法應具備針對流域本身問題的能力，同時下放部分立法權力，形成位階體系，同步推進社會關注度與立法敏感度。此外，應堅持制度創新，推進政府及社會組織治理能力現代化提升，同時促進立法工作和行政管理制度改革工作的順利進行，最終形成流域與區域環境治理統一解決機制。對于流域環境治理，我國存在多種不同的法律可供適為避免法條冗雜及適用爭議，制定一部統一的、綜合性的有關流域管理的法律刻不容緩。流域立法的完善應以小流域法規或規章的建立來配合，對于各區小流域，因其特色化治理方法，不應以統一的治理政策來涵蓋所有治理內容。故立法機構應賦予小流域地方嚴格于法定的針對性立法權，同時下放部分環境政策適用決策權，該決策權僅針對當前治理政策中可選擇適用的部分，即“推薦性標準”。

（二）在區域與流域高度重新構建行政管理模式

流域管理和行政區域管理的交叉性以及監管制度的不確定性是現如今對小流域污染治理制度冗雜不明的成因之一。通過統一立法，明確職權歸屬。中國流域水污染的重要原因之一便是政府部門的監管失靈。各部門監管權力存在重疊現象。因中國長期存在的環境問題而導致的機構冗雜在所難免，但決策權與管轄權的重疊將導致管理責任不明確、治理效果不佳。因此，流域水污染防治的解決方面，必須實行宏觀統一調控，以避免人為因素導致的政策效果倒流。

（三）公民意識建立及完善污染防治配套措施

建立可交易水權制度。小流域特色化治理體系和跨區域協同治理的發展模式都需要水權交易制度的建立，這一制度將在完善流域管理的去行政化，以市場這雙看不見的手在經濟層面上達成效益平衡，即投資與追責的平衡。將流域污染治理這一“小眾”的領域放大到社會，成為一個完整的產業鏈，既包含社會效益的產生，又保證治理的同步發展。在此期間，政府也需發揮監管職能，在流域治理監管的壓力被市場分擔的同時，注意以行政手段規制市場行為。

完善排污權交易制度。排污權交易是在單純的水權交易之外應當著重予以監管的部分。政府可通過經濟手段及法治手段控制污染物排放，在降低污染控制的社會成本的同時加大無監管排放的成本。應以排污企業配套去污染設備、控制流域排污總量等為主要工作方向。這也在一定程度上，延循《巴黎協定》等環境保護協議的精神，加大污染成本的同時將各主體關注的重點轉移至排放量的協商分配上，同時鼓勵自行降低實際排放量并以中央財政對此提供獎勵。

完善公民參與制度。可通過立法和教育保障公眾參與；承認非營利組織機構在環保參與方面的優勢；權力下放并大力利用本土資源。［3］在創新建設新型治理體系的大潮中，活用憲法賦予公民的權利，如結社權。并以此為中心倡導治水思想，發展全民共治的思維方式。同時要求政府尊重和保障公民合法權利的形式，積極組織。