民辦教育發展面臨的問題與機遇分析
——民辦高校實施分類管理不同模式選擇的視角

劉兆俠

（銀川能源學院，寧夏 銀川 750105）

改革開放以來，民辦教育經歷了二十多年的發展取得了令人矚目的成績，初步形成了良好的發展格局，在教育轉型過程中發揮著重要的作用，已經成為我國教育事業的重要組成部分之一。但是，民辦教育事業在快速發展的同時，也存在著很多問題，諸如法人財產權未落實、是否可以取得“合理回報”，民辦高校終止時剩余財產的歸屬等。

隨著《教育法》《高等教育法》的修改，2016年11月7日第十二屆全國人民代表大會常務委員會第二十四次會議通過了《關于修改＜中華人民共和國民辦教育促進法＞的決定》，自2017年9月1日正式實施。結合此次法律修訂，本文就民辦高校選擇營利性與非營利性發展模式從舉辦者權益保障、法人治理、扶持與獎勵機制以及教師與受教育者地位等角度進行分析。

一、民促法修訂前民辦教育存在的主要問題

（一）法人屬性不清

《民辦教育促進法》關于民辦教育屬于公益性事業，與民辦高校可以取得合理回報的制度設計，使得民辦高校兼有非營利性法人和營利性法人的能力。實踐中難于與現有法人制度相匹配，成為影響政策導向、支持措施落實的關鍵因素。由于民辦高校的法人能力與設置目的之間存在扭曲，也直接影響了民辦高校的定位與發展。

（二）法人財產權制度不完善

《民促法》規定民辦高校享有法人財產權，但是這一制度援引自公司法人制度。這一制度安排，雖然強調了民辦高校對財產的獨立管理與支配權，并實際限制了出資者學校財產的干預與支配。但在沒有對應權利保障的前提下，出資者在出資后，其對出資財產的所有權將處于嚴重的不穩定狀態當中。因此，民辦高校難于形成穩定的產權結構，舉辦者傾向選擇對學校采取實際控制。民辦高校難于形成所有權與經營權分離的法人制度框架。［1］

（三）民辦高校內部法人治理結構不健全

從實踐調研和研究成果可見，民辦高校普遍沒有形成健全的法人治理結構，理事會難于有效發揮作用，理事會成員中舉辦者及其代表的權限過大，舉辦者對學校辦學活動的直接影響和不當干預非常普遍。缺乏穩定的治理框架，使民辦高校事實上難于辦成百年名校、東方哈佛。

二、民促法修改要解決的主要問題

（一）民辦高校實行分類管理

此次修改法律主要解決的是民辦高校的分類管理，將民辦高校分為非營利性和營利性學校，進行分類登記、分類管理，實行差別化扶持。

民辦高校分為非營利性民辦高校和營利性民辦高校兩類。非營利性民辦高校有兩個顯著特點：一是辦學期間舉辦者不能取得辦學收益，或者說不能分配利潤；二是學校終止時，舉辦者也不能擅自分配辦學利潤，只能將該利潤繼續用于非營利性學校辦學，舉辦者不能收回。與之相對，營利性民辦高校作為營利法人，也有兩個特點，一是辦學期間舉辦者可以取得辦學收益，或可以取得分配利潤；二是學校終止時，在清償完相關費用和債務后的剩余財產按照公司法的有關規定處理，舉辦者可以收回。［2］

（二）完善民辦教育有關管理制度

1.規范管理，建立監督機制

民辦高校應當規范管理，設立決策機構并根據民辦高校的辦學規模，建立監事會或者監事等相應的監督制度。［3］在設立監事會、監事等監督機制方面可以參考公司法等法律的相關規定。

2.保障舉辦者權益

保障舉辦者在辦學和管理方面的權利。“民辦高校舉辦者依據學校章程規定的權限和程序參與學校的辦學和管理”。實行分類管理改革后，營利性民辦高校實行公司制的管理，舉辦者作為學校的董事，其參與學校辦學和管理的權利是不受任何影響的；對于非營利性民辦高校，舉辦者可以按照學校章程規定的權限和程序參與學校的辦學和管理。［4］舉辦者權利的屬性是非財產權，是復合性權利，非簡單民事權利，不能直接繼承。

3.教職工權益保護

明確了解決民辦高校教師待遇問題的職責和舉措?！皣夜膭蠲褶k高校按照國家規定為教職工辦理補充養老保險”。國家通過政策措施鼓勵民辦高校為教職工辦理補充養老保險，可以解決民辦高校教師的后顧之憂，穩定民辦高校的教師隊伍，更好地促進民辦教育事業的發展。

（三）差別化扶持政策

1.財政扶持政策

第一，扶持措施增加，以前的《民辦教育促進法》只規定了經費資助，出租、轉讓閑置的國有資產等措施，新法在此基礎上又增加了購買服務、助學貸款、獎學金和基金獎勵、捐資激勵等措施，進一步加大了財政對民辦教育的扶持力度。［5-6］

第二，對非營利性和營利性兩類不同性質的民辦學下實行差別化的扶持政策。實行分類管理改革后，民辦高校區分為營利性和非營利性兩類，為了更好地鼓勵社會力量舉辦民辦非營利性民辦高校實行差別化扶持政策。

第三，非營利性民辦高校要加大力度，政府補貼可以理解為政府承擔部分培養成本，如按照計劃一定比例撥付生均事業費等。

2.稅收優惠政策

“民辦高校享受國家規定的稅收優惠政策；其中，非營利性民辦高校享受與公辦學校同等的稅收優惠政策?！睂Ψ菭I利性民辦高校重大利好，不必再等具體政策，直接而明確。營利性民辦高校屬于辦公益性事業，也應當享有稅收優惠實行分類管理改革，厘清了兩類學校各自的身份和屬性，明確了非營利性民辦高校舉辦者不可以在辦學期間取得辦學收益，終止時不可以收回學校剩余財產，這樣可以使財稅扶持措施得以進入非營利性學校，不會因為制度的漏洞而導致國有資產的流失，這對民辦教育事業的發展確實是一個極大的促進。［7-8］

三、民促法修訂對民辦教育改革發展的影響

（一）民辦高校改革發展面臨的形勢與挑戰

第一，競爭壓力增大。入學人口持續下降，公辦高校招生增加，政府對高等教育支持力度加大；高等教育多元化競爭格局已經形成。第二，發展環境變化。各方面的法律制度和管理日漸規范，如稅收政策，非營利性組織認定等，國家支持政策更為系統；將給予民辦教育更多自主決定的權力，如收費。

（二）發展空間拓展

民辦高校如何實現“彎道超車”，可以在改革發展的路徑上著力，利用法治、市場、社會和信息技術等路徑，走出與公辦高校不同的發展道路。改革教學組織，提高教育質量，利用市場機制配置和整合資源，辦出特色和質量；信息技術將帶來教育革命提供了機遇；改革內部治理，提高管理水平，實行依法治校，以新的理念和方式，凝聚發展動力。

（三）構建多元合作治理機制，促進民辦高校穩定健康發展

1.轉變政府治理職能，向“服務型”政府轉變

我國現行的教育管理體制是中央統一領導下的分級管理、分工負責的體制。教育法第十四條規定：“國務院和地方各級人民政府根據分級管理、分工負責的原則，領導和管理教育工作。”國務院教育行政部門是全國民辦教育工作的主管部門，實行的是統籌管理。“統籌管理”就是對民辦教育事業發展在整體上進行全盤計劃和安排，包括民辦教育的發展規模、層次結構、各層次件的比例、專業布局、重點發展方向等?！皡f調管”就是加強對民辦教育的發展方針、政策措施和發展模式等方面的統籌協調、廣泛動員和依靠社會各種力量興辦教育。首先是政策上的協調、使各有關方面的政策協調一致，以利于民辦教育的發展。其次是使各有關部門的工作相互配合、形成合力?！皡f調管理”就是要管好大政方針，通過擬定民辦教育發展和改革方針、制定政策和規劃、起草法律法規草案并監督實施等，促進民辦教育事業發展。除了教育部，國務院人力資源和社會保障部門及其他有關部門對民辦教育工作也負有一定職責。地方各級人民政府人力資源社會保障行政部門及其他有關部門在各自的職責范圍內，分別負責有關的民辦教育工作?？h級以上地方各級人民政府教育行政部門作為專門負責教育工作的職能部門，承擔這主管本行政區域內教育工作的職責，其中當然包括主管本行政區域內的民辦教育工作。各有關部門應相互配合、相互支持，在各自的職責范圍內做好有關民辦教育的工作，支持民辦教育事業的發展。

2.確定民辦學校分類性質，凝練辦學特色

分類管理背景下，高品質、特色化、滿足小眾需求、能夠具有穩定生源的學前教育機構、職業教育機構、高等教育機構會產生一些營利性學校，營利性民辦學校可以按照市場規制來運行，非營利民辦高校則可以獲得更多的政府支持。［9-10］民辦學校在確定自身的辦學模式后，還需要積極倡導新形勢下的理事會制度，強化高校治理體系和治理模式，落實高校辦學自主權，從而形成獨特的民辦高校辦學體系。在法人治理結構和治理模式上，民辦高校理事會要建立規范的校長治理制度，形成責權利相統一的治理制度，彰顯制度優勢，推動學校穩定發展。

3.引入市場經濟機制，擴大高校辦學自主權

競爭產生活力，市場推動發展。民辦高等教育同樣需要按照市場競爭的規律來發展，需要引入競爭機制，在競爭中產生活力。需要在政府治理機制中引入市場經濟機制。另外，賦予高校辦學自主權，有利于調度高校辦學積極性和主動性，提高辦學活力。國家政策法規明賦予民辦學校招生、收費、教育教學、內部治理、財務管理使用等方面的辦學自主權，但其中許多自主權在辦學實踐中并沒有得到真正的落實，無論招生、教育教學管理、專業課程設置等依舊沿襲計劃經濟體制模式，雖然政府在這些方面有所改革，但尚未從根本上實現轉變，抑制了民辦學校的活力。根據各地經驗，各地應通過政府簡政放權，給民辦學?！八山墶?，并大力扶持，擴大招生計劃、招生范圍和招生方式的自主權，專業設置適度放開，自主開展教育教學等，通過擴大民辦高校辦學自主權，不斷提升民辦高校的辦學水平、辦學實力和市場競爭力。