檢察視野下行政爭議實質性化解的監(jiān)督路徑

姜瓔芳

（河北省滄州市青縣人民檢察院，河北 滄州 062650）

推進國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化發(fā)展是我國特色社會主義建設的內(nèi)在要求。檢察機關在國家現(xiàn)代化治理中起到舉足輕重的作用；在對行政部門治理體系和治理能力進行檢察監(jiān)督時，檢察機關應重視行政爭議問題的實質性化解，以此來使得人民群眾具有實實在在的獲得感。然而從檢察機關實踐過程來看，其在行政監(jiān)督中存在監(jiān)督程序空轉的問題。有研究顯示，在部分地區(qū)，程序空轉案件申請檢察機關監(jiān)督的比例高達70%，這嚴重損害了人民群眾的切身利益，基于服務大局的需要，有必要在國家現(xiàn)代化治理過程中進一步發(fā)揮檢察機關職能，實現(xiàn)行政爭議問題的實質性化解和處理。

一、行政檢察監(jiān)督的基本職能

法治監(jiān)督是我國實現(xiàn)現(xiàn)代化治理的重要標志和關鍵決策，為進一步提升檢察機關行政檢察監(jiān)督的職能，國家在行政檢察監(jiān)督過程中，構建并部署“一手托兩家”的戰(zhàn)略格局，該格局的部署要求檢察機關建成科學高效、規(guī)范透明的社會主義法治監(jiān)督體系。

檢察機關要將行政檢察監(jiān)督工作落到實處，就必須立足于“四大檢察”格局，明確本機關的職能定位。一方面，在進行“四大檢察”全面協(xié)調(diào)發(fā)展的改革之前，各檢察機關將行政檢察監(jiān)督的任務劃歸給控告申訴科，這使得檢察機關內(nèi)部并未設置必要的民事、行政檢察部門。在2019年，“四大檢察”格局的深化改革為刑事、民事、行政、公益訴訟檢察的并行發(fā)展創(chuàng)造了有利條件。另一方面，全國及地方各級人民代表大會在行政部門職能發(fā)揮監(jiān)督中起著重要作用，需要注意的是，人民代表大會的監(jiān)督僅是針對特定事項而展開的，其在行政違法行為監(jiān)督方面存在一定局限性。相比而言，行政檢察監(jiān)督的靈活性加強，其能實現(xiàn)行政機關違法行為的有效監(jiān)督和糾正，規(guī)范行政機關執(zhí)法行為，提升我國的現(xiàn)代化治理能力［1］。

二、檢察機關行政檢察監(jiān)督的困境

（一）行政檢察監(jiān)督的困境表現(xiàn)

據(jù)統(tǒng)計，在2019年時，全國檢察機關共受理了17981件行政訴訟監(jiān)督案件，在這些案件中，有109件案件存在抗訴及再審檢察情況，同時檢察機關對6490件審判及執(zhí)行活動存在違法行為的案件進行監(jiān)督并提出檢察建議［2］。從檢察機關工作實際來看，其在進行行政檢察監(jiān)督中仍存在兩個方面的困境和問題：一方面，行政部門對案件進行裁判，且裁判結果生效后，檢察機關對這部分案件的檢察監(jiān)督意見較少，甚至是在一些受理行政監(jiān)督案件較多的地區(qū)，檢察機關對提出抗訴及再審檢察建議的數(shù)量也明顯較少。另一方面，在進行行政檢察監(jiān)督時，檢察機關會對部分抗訴案件和再審案件提出建議，然這些案件裁定后再審的數(shù)量仍然較少。

（二）行政檢察監(jiān)督困境的主要成因

造成行政檢察監(jiān)督困境的原因主要來自兩個層面：其一，部分行政相對人對申訴的信任程度不夠。造成這種問題的原因與行政相對人的固有思維具有較大關系，生活中，有部分行政相對人在接到案件裁決書后，存在即使申訴也很難勝訴的思想，這使得面對裁決的案件，他們寧愿承擔不利法律后果也不愿申訴。其二，檢察機關對于程序性事項的處理能力較強，而在行政爭議性較強的事件處理中，檢察機關職權設置存在一定缺陷，這使在一些實質性化解中沒有權力監(jiān)督，造成了監(jiān)督缺位問題。

三、基于檢察視野的行政爭議實質性化解監(jiān)督路徑

（一）創(chuàng)新行政爭議實質性化解理念

新時期，要發(fā)揮檢察機關職能，提升行政爭議實質性化解監(jiān)督質量，檢察機關工作人員就必須創(chuàng)新行政檢察監(jiān)督理念，構建全新行政檢察監(jiān)督機制，并認真履行行政檢察監(jiān)督義務。

1.樹立“穿透式”監(jiān)督理念

就“穿透式”行政檢察監(jiān)督理念而言，其是基于社會公眾對公平、公正的更高要求而提出的一種全新理念。在實際的行政監(jiān)督檢察中，理念的貫徹落實應重視以下要點：其一，擴大行政檢察監(jiān)督的范圍，即穿透式監(jiān)督不僅要重視審判活動的監(jiān)督，而且要對行政機關的整個執(zhí)法過程進行監(jiān)督，此外在個案監(jiān)督的基礎上，應擴大對類似案件的監(jiān)管力度。其二，在進行穿透式監(jiān)督時，檢察機關應時刻找準自身“一手托兩家”的職能定位，并積極創(chuàng)新參與社會治理的方式。其三，監(jiān)督國家行政機關及其工作人員是法治的精神，在穿透式行政檢察監(jiān)督理念下，還應加大對行政機關工作人員違法亂紀行為進行監(jiān)督，并且作為檢察機關工作人員，應具有較高的法治意識，自覺規(guī)范自身行為，發(fā)揮崗位職能，繼而保證行政檢察監(jiān)督職能。

2.創(chuàng)建一體化檢察監(jiān)督機制

新時期，創(chuàng)建一體化檢察監(jiān)督機制對于檢察機關發(fā)揮行政檢察監(jiān)督職能具有積極作用。在“檢察一體化”機制建設中，應考慮兩個層面的要素：其一，檢察機關在開展工作時，其不僅受上級直屬部門領導的制約，而且受同級別黨委領導監(jiān)管，這使得整個行政檢察監(jiān)督具有“雙重領導，一重監(jiān)督”的特征。為保證行政檢察監(jiān)督的效率和水平，在日常工作開展中，檢察機關首先應爭取黨委及上級領導的支持，同時應和當?shù)卣块T做好溝通，為行政爭議的實質性化解創(chuàng)造良好條件。另一方面，在行政檢察監(jiān)督中，應根據(jù)《中華人民共和國行政訴訟法》的規(guī)定，實現(xiàn)上級檢察院與下級人民法院的聯(lián)動，繼而在發(fā)揮上級檢察院把關和引導作用的基礎上，實現(xiàn)“檢察一體化”機制的有效延伸［3］。

3.認真履行行政檢察監(jiān)督義務

堅持“客觀公正”的工作原則上，認真行使行政檢察監(jiān)督職能是機關內(nèi)部各工作人員應盡的義務。具體而言，在刑事訴訟中，檢察機關應始終保持客觀公正的立場，然后充分了解客觀事實依據(jù)，對行政機關的執(zhí)法過程、案件裁決結果進行監(jiān)督，這樣才能有效地發(fā)揮自身職能。值得注意的是，檢察機關在履行自身職責過程中，應盡可能地保持自身的獨立地位，避免行政機關對檢察監(jiān)督過程的干預，以此來確保行政檢察監(jiān)督的客觀性、公平性、公正性。

（二）行政爭議實質性化解的優(yōu)化

傳統(tǒng)行政檢察監(jiān)督模式下，檢察機關在行政爭議實質性化解方面存在監(jiān)督缺位問題。新時期，為促進行政爭議的實質性化解，檢察機關在開展工作時，還應從行政訴訟監(jiān)督、行政非訴執(zhí)行監(jiān)督兩個層面進行系統(tǒng)處理。

就行政訴訟監(jiān)督而言，檢察機關一方面應注重行政監(jiān)督調(diào)解、和解制度的探索和創(chuàng)新，然后有意識地引導當事人尋求更加合理的糾紛解決途徑；同時應進行行政訴訟監(jiān)督和解制度的補充和完善，然后在這些制度的指導下，快速地解決糾紛，節(jié)約國家司法資源。另一方面，檢察機關應注重調(diào)查核實措施的應用，即對整個行政訴訟過程進行全方位監(jiān)管，尤其是要深化行政機關執(zhí)法過程的監(jiān)督，做到行政檢察監(jiān)督的穿透化。此外，檢察機關在履行職責過程中，應改變“坐堂辦案”的模式，通過走出去的方式，了解行政爭議的根本原因和影響因素，為后期監(jiān)督意見的形成創(chuàng)造有利條件。值得注意的是，在新時期的行政檢察監(jiān)督中，還應推進公開聽證制度化，繼而將行政訴訟監(jiān)督落到實處。

開展行政非訴執(zhí)行監(jiān)督時，首先應完善行政非訴執(zhí)行信息共享、移送機制，做到案件線索信息的有效流通；其次應通過專項監(jiān)督等方式，在重點領域尋求突破，確保行政機關規(guī)范執(zhí)法；最后應進一步加強檢察機關行政檢察監(jiān)督的規(guī)范制度設計，在為行政爭議實質性化解提供參考的基礎上，促進行政檢察監(jiān)督向著高效化、精準化和專業(yè)化方向發(fā)展。

四、結論

進一步發(fā)揮檢察機關監(jiān)督職能，實現(xiàn)行政爭議問題的實質性化解和處理是我國現(xiàn)代化治理的內(nèi)在要求。新時期，檢察機關工作者只有清晰自身職能定位，然后結合當前行政檢察監(jiān)督問題，尋求監(jiān)督路徑的全新突破，這樣才能充分發(fā)揮檢察機關行政檢察監(jiān)督職能，確保行政爭議問題的實質性化解，并促進我國國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化發(fā)展。