檢察視野下行政爭議實質性化解的監督路徑

姜瓔芳

（河北省滄州市青縣人民檢察院，河北 滄州 062650）

推進國家治理體系和治理能力的現代化發展是我國特色社會主義建設的內在要求。檢察機關在國家現代化治理中起到舉足輕重的作用；在對行政部門治理體系和治理能力進行檢察監督時，檢察機關應重視行政爭議問題的實質性化解，以此來使得人民群眾具有實實在在的獲得感。然而從檢察機關實踐過程來看，其在行政監督中存在監督程序空轉的問題。有研究顯示，在部分地區，程序空轉案件申請檢察機關監督的比例高達70%，這嚴重損害了人民群眾的切身利益，基于服務大局的需要，有必要在國家現代化治理過程中進一步發揮檢察機關職能，實現行政爭議問題的實質性化解和處理。

一、行政檢察監督的基本職能

法治監督是我國實現現代化治理的重要標志和關鍵決策，為進一步提升檢察機關行政檢察監督的職能，國家在行政檢察監督過程中，構建并部署“一手托兩家”的戰略格局，該格局的部署要求檢察機關建成科學高效、規范透明的社會主義法治監督體系。

檢察機關要將行政檢察監督工作落到實處，就必須立足于“四大檢察”格局，明確本機關的職能定位。一方面，在進行“四大檢察”全面協調發展的改革之前，各檢察機關將行政檢察監督的任務劃歸給控告申訴科，這使得檢察機關內部并未設置必要的民事、行政檢察部門。在2019年，“四大檢察”格局的深化改革為刑事、民事、行政、公益訴訟檢察的并行發展創造了有利條件。另一方面，全國及地方各級人民代表大會在行政部門職能發揮監督中起著重要作用，需要注意的是，人民代表大會的監督僅是針對特定事項而展開的，其在行政違法行為監督方面存在一定局限性。相比而言，行政檢察監督的靈活性加強，其能實現行政機關違法行為的有效監督和糾正，規范行政機關執法行為，提升我國的現代化治理能力［1］。

二、檢察機關行政檢察監督的困境

（一）行政檢察監督的困境表現

據統計，在2019年時，全國檢察機關共受理了17981件行政訴訟監督案件，在這些案件中，有109件案件存在抗訴及再審檢察情況，同時檢察機關對6490件審判及執行活動存在違法行為的案件進行監督并提出檢察建議［2］。從檢察機關工作實際來看，其在進行行政檢察監督中仍存在兩個方面的困境和問題：一方面，行政部門對案件進行裁判，且裁判結果生效后，檢察機關對這部分案件的檢察監督意見較少，甚至是在一些受理行政監督案件較多的地區，檢察機關對提出抗訴及再審檢察建議的數量也明顯較少。另一方面，在進行行政檢察監督時，檢察機關會對部分抗訴案件和再審案件提出建議，然這些案件裁定后再審的數量仍然較少。

（二）行政檢察監督困境的主要成因

造成行政檢察監督困境的原因主要來自兩個層面：其一，部分行政相對人對申訴的信任程度不夠。造成這種問題的原因與行政相對人的固有思維具有較大關系，生活中，有部分行政相對人在接到案件裁決書后，存在即使申訴也很難勝訴的思想，這使得面對裁決的案件，他們寧愿承擔不利法律后果也不愿申訴。其二，檢察機關對于程序性事項的處理能力較強，而在行政爭議性較強的事件處理中，檢察機關職權設置存在一定缺陷，這使在一些實質性化解中沒有權力監督，造成了監督缺位問題。

三、基于檢察視野的行政爭議實質性化解監督路徑

（一）創新行政爭議實質性化解理念

新時期，要發揮檢察機關職能，提升行政爭議實質性化解監督質量，檢察機關工作人員就必須創新行政檢察監督理念，構建全新行政檢察監督機制，并認真履行行政檢察監督義務。

1.樹立“穿透式”監督理念

就“穿透式”行政檢察監督理念而言，其是基于社會公眾對公平、公正的更高要求而提出的一種全新理念。在實際的行政監督檢察中，理念的貫徹落實應重視以下要點：其一，擴大行政檢察監督的范圍，即穿透式監督不僅要重視審判活動的監督，而且要對行政機關的整個執法過程進行監督，此外在個案監督的基礎上，應擴大對類似案件的監管力度。其二，在進行穿透式監督時，檢察機關應時刻找準自身“一手托兩家”的職能定位，并積極創新參與社會治理的方式。其三，監督國家行政機關及其工作人員是法治的精神，在穿透式行政檢察監督理念下，還應加大對行政機關工作人員違法亂紀行為進行監督，并且作為檢察機關工作人員，應具有較高的法治意識，自覺規范自身行為，發揮崗位職能，繼而保證行政檢察監督職能。

2.創建一體化檢察監督機制

新時期，創建一體化檢察監督機制對于檢察機關發揮行政檢察監督職能具有積極作用。在“檢察一體化”機制建設中，應考慮兩個層面的要素：其一，檢察機關在開展工作時，其不僅受上級直屬部門領導的制約，而且受同級別黨委領導監管，這使得整個行政檢察監督具有“雙重領導，一重監督”的特征。為保證行政檢察監督的效率和水平，在日常工作開展中，檢察機關首先應爭取黨委及上級領導的支持，同時應和當地政府部門做好溝通，為行政爭議的實質性化解創造良好條件。另一方面，在行政檢察監督中，應根據《中華人民共和國行政訴訟法》的規定，實現上級檢察院與下級人民法院的聯動，繼而在發揮上級檢察院把關和引導作用的基礎上，實現“檢察一體化”機制的有效延伸［3］。

3.認真履行行政檢察監督義務

堅持“客觀公正”的工作原則上，認真行使行政檢察監督職能是機關內部各工作人員應盡的義務。具體而言，在刑事訴訟中，檢察機關應始終保持客觀公正的立場，然后充分了解客觀事實依據，對行政機關的執法過程、案件裁決結果進行監督，這樣才能有效地發揮自身職能。值得注意的是，檢察機關在履行自身職責過程中，應盡可能地保持自身的獨立地位，避免行政機關對檢察監督過程的干預，以此來確保行政檢察監督的客觀性、公平性、公正性。

（二）行政爭議實質性化解的優化

傳統行政檢察監督模式下，檢察機關在行政爭議實質性化解方面存在監督缺位問題。新時期，為促進行政爭議的實質性化解，檢察機關在開展工作時，還應從行政訴訟監督、行政非訴執行監督兩個層面進行系統處理。

就行政訴訟監督而言，檢察機關一方面應注重行政監督調解、和解制度的探索和創新，然后有意識地引導當事人尋求更加合理的糾紛解決途徑；同時應進行行政訴訟監督和解制度的補充和完善，然后在這些制度的指導下，快速地解決糾紛，節約國家司法資源。另一方面，檢察機關應注重調查核實措施的應用，即對整個行政訴訟過程進行全方位監管，尤其是要深化行政機關執法過程的監督，做到行政檢察監督的穿透化。此外，檢察機關在履行職責過程中，應改變“坐堂辦案”的模式，通過走出去的方式，了解行政爭議的根本原因和影響因素，為后期監督意見的形成創造有利條件。值得注意的是，在新時期的行政檢察監督中，還應推進公開聽證制度化，繼而將行政訴訟監督落到實處。

開展行政非訴執行監督時，首先應完善行政非訴執行信息共享、移送機制，做到案件線索信息的有效流通；其次應通過專項監督等方式，在重點領域尋求突破，確保行政機關規范執法；最后應進一步加強檢察機關行政檢察監督的規范制度設計，在為行政爭議實質性化解提供參考的基礎上，促進行政檢察監督向著高效化、精準化和專業化方向發展。

四、結論

進一步發揮檢察機關監督職能，實現行政爭議問題的實質性化解和處理是我國現代化治理的內在要求。新時期，檢察機關工作者只有清晰自身職能定位，然后結合當前行政檢察監督問題，尋求監督路徑的全新突破，這樣才能充分發揮檢察機關行政檢察監督職能，確保行政爭議問題的實質性化解，并促進我國國家治理體系和治理能力的現代化發展。