普通公路PPP項目的合作風險標前分析和應對探討

鐘煥禎

（中交四航局第一工程有限公司，廣東 廣州 510000）

目前，各地在大力改善和升級轄區內的國省道等普通公路，然而此類公路的建設資金主要來源于地方性財政和債務資金，進而增加地方債務。因此，地方對普通公路升級和完善需求急切與政府債務不斷擴大之間的矛盾，成為當前地方政府迫切需要解決的問題。

近年來，隨著PPP模式在國外取得成功經驗并于2014年開始得到國家的認可和推廣。因此，將PPP模式引入公路建設中，發揮社會資本方在建設和運營全過程的綜合優勢，成為將來公路建設的重要模式。然而，普通公路PPP項目的非盈利性、補貼缺口大和融資量大等特點，使得項目合作過程中存在一定的風險；因此社會資本方在項目投標前須對項目合作風險進行分析和應對。

一、PPP模式的特點

PPP模式，即政府和社會資本方合作，是公共基礎設施中的創新運作模式。具體是指在公路、水務、市政等基礎設施和公用事業領域，政府采取競爭性方式選擇具有投資和運營能力的社會資本方；根據合同約定，由社會資本方提供相應服務或產品，政府依據考核結果支付相應費用的創新型采購方式。

在項目運營過程中，根據產品或服務使用收入的來源不同，PPP付費機制有使用者付費、政府付費和可行性補助缺口等三種付費方式。在實施中，PPP項目采用使用者付費和可行性補助缺口相結合的付費模式，能夠保障項目公司的合理利益，能夠覆蓋成本；但在政府本身的信用和財政支出承受能力決定了可行性缺口補助能否及時到位[1]。

二、PPP模式的優勢

（一）有效緩解政府新增債務和化解存量債務

采用PPP模式，項目融資就會主要依靠社會資本方來完成，將原本由政府債務的資金轉變為社會資本方債務，政府投入的資本金占比小，當期財政預算投入和負債減少。同時，雙方共同成立的SPV公司的舉債不計入政府負債，PPP模式為政府提供了表外融資。PPP模式有利于政府緩解增量債務和消化存量債務，在財政預算有限的情況下，可以同時開展更多融資規模大的基礎設施和公共服務項目。

（二）強調“風險共擔、利益共享”

社會資本擁有豐富的項目建設和運營經驗，合理的管理團隊，良好的成本控制能力和資金利用效率，有效控制項目建設成本，縮短建設周期，提高項目建設效率。同時，社會資本對項目運營具有更強的控制力，可以提高項目運營的管理水平，提高項目的盈利能力。在PPP項目中，政府將部分風險轉移給社會資本方，實現合理的風險分擔，降低項目的總風險，提高項目的成功率。社會資本方通過項目運營獲得長期穩定的收益，最終實現政府方與社會資本方的雙贏。

（三）提高基礎設施和公共服務的供應質量和效率

過去，政府及其授權機構是公共產品的唯一提供者和管理者，缺乏競爭，供給和服務效率低下。在PPP模式下，社會資本方是項目實施的主要參與者，在相應領域積累了豐富的經驗，對項目質量有較強的控制能力；同時，社會資本可以參與公共產品和準公共產品的供給。社會資本方在項目管理、資源利用和技術等方面具有優勢，而政府在行政權力和監督管理方面具有優勢。兩者優勢互補，有利于提高基礎設施和公共服務供給的質量和效率[2]。

（四）具有獨有的經濟優勢

傳統項目的建設階段和運營階段分為兩個不同的公司。建筑企業和經營企業都傾向于實現自身利益的最大化。沒有來自政府的低稅收、優惠政策或提高收費等外部激勵下，他們不會積極改善自己的努力。在PPP模式下，由SPV公司負責項目的建設和運營；出于對建設階段節約成本和在運營階段增加利潤等的考慮，社會資本方會采取改善管理模式、控制成本等措施，提高自身的努力，加強項目質量管理[3]。

三、PPP模式下的缺點和風險點

（一）PPP長期合同缺乏足夠的靈活性

PPP項目特許經營期基本在10年以上；在高速發展的今天，PPP 項目未來具有不可預測性，人事換屆、物價上漲、政策法律變動等因素都會影響項目的正常運營。較長的合同期與約束性合同條款限制了PPP的靈活性。

（二）融資成本高和不確定性

社會資本方的信用擔保較缺少；在沒有政府擔保的情況下，融資機構對其融資費率較高，其融資成本比政府方融資成本高，進而增加了融資的不確定性。

（三）使用者付費收入和政府缺口補貼到位不確定性

使用者付費收入和政府缺口補貼均基于項目前期預測；實際在運營期中使用者付費收入可能因運營環境和條件變化等原因存在達不到預期的情況，同時政府本身的信用和財政支出承受能力決定了可行性缺口補助能否及時到位。

四、項目案例分析探討

（一）工程概況

廣東省江門市某國道改擴建PPP項目，路線全長約34km，工程內容包括路基工程、路面工程、橋梁涵洞工程等。項目總投資約30億元，其中納入PPP項目總投資約20億元。

本項目采用“PPP+可行性缺口補助”模式運作，由政府授權交通運輸局作為本項目的實施機構，采用公開招標方式選定社會投資人，社會投資人中標后成立SPV公司，并由SPV公司負責投融資、建設和運營及維護，合作期滿后無償轉移給政府指定機構。

（二）主要合作條款

第一，合作期限：本項目總合作期14年，其中建設期3年，運營期11年。

第二，股權結構：本項目政府不參股，全部由社會資本投資。

第三，回報機制：本項目采用“PPP+可行性缺口補助”模式運作，回報方式有使用者付費和政府可行性缺口補助。

1.使用者付費

使用者付費包括項目合作范圍內的服務區、加油站、廣告經營等產生的收入，運營期測算使用者付費收入約占總收入的20%。其中，服務區由政府方自行投資建設完畢后移交SPV公司運營；廣告牌和加油站等由社會資本方負責投資、建設、運營[4]。

2.可行性缺口補助

可行性缺口補助付費公式：Vgf=A+M-U。式中，A為可用性服務費，根據項目建設成本及綜合資金成本報價計算得出；M為運營服務費，根據運營成本計算得出，M=年度運營成本×（ 1+運營服務利潤率），而運營成本暫按為600萬元/年，運營服務利潤率不高于8%；U為使用者付費金額，暫按為3000萬元/年，固定不變。

（三）投融資方案

1.資本金部分

本項目總投資約30億元，考慮政府承擔部分及省級專項補助抵減部分，本項目納入PPP項目范圍的估算總投資約為20億元，本項目資本金為4億（按總投資的20%）。

2.融資部分

本項目融資部分占項目總投資的80%，約16億元，以SPV目公司為貸款主體，通過SPV公司PPP經營權、收益權質押等方式向銀行貸款解決（建設期利息計入社會資本方實際投資額）。

（四）項目合作風險分析和應對措施

1.政府可行性缺口補助風險

政府在運營期可能存在不能按要求支付可行性缺口補助的風險。應對措施：首先，本項目已履行了“兩評一案”評審程序，財務承受能力論證符合PPP項目相關規定；其次，該市地處粵港澳大灣區且市政府承諾將政府可行性缺口補助資金列入政府財政預算及中長期財政規劃。

2.使用者付費風險

本項目使用者付費比例約為20%，預估的使用者付費比例較高，存在一定的市場風險。

應對措施：第一，加強對使用者付費項目的研判，在投標報價時考慮一定的使用者付費風險；第二，經溝通，本項目服務區由政府方自行投資建設完畢后移交項目公司運營，實際可委托政府方下屬國企運營（即服務區收入固定）；第三，加油站、廣告牌由社會資本負責投資、建設、運營，可委托政府方或第三方經營，項目在財務測算中考慮市場風險，加油站和廣告牌收入按基準收入的75%測算[5]。

3.融資風險

本項目貸款比例較高，能否完成融資存在不確定性。應對措施：本項目為正規PPP項目，已通過“兩評一案”，且已進入財政部PPP項目庫，項目收益來源可靠，融資容易落實；本項目地處粵港澳大灣區，金融機構融資意向較為強烈，與多家銀行已表達了融資意向[6-7]。

五、結論

PPP模式作為政府基礎設施投資的重要創新模式，有利于在緩解政府新增債務和化解存量債務的前提下提高基礎設施和公共服務的供應效率和質量；但同時融資的及時性、合同期內使用者付費的實現率及政府缺口補助到位及時性直接決定項目最后的實施效果。正確辨識和應對可能存在的合作風險，應先判別PPP項目本身的合法合規性，做好對項目投標前資料文件的研判、分析和測算，加強與政府方的深度溝通，多渠道擴寬融資通道。