普通公路PPP項(xiàng)目的合作風(fēng)險標(biāo)前分析和應(yīng)對探討

鐘煥禎

（中交四航局第一工程有限公司，廣東 廣州 510000）

目前，各地在大力改善和升級轄區(qū)內(nèi)的國省道等普通公路，然而此類公路的建設(shè)資金主要來源于地方性財(cái)政和債務(wù)資金，進(jìn)而增加地方債務(wù)。因此，地方對普通公路升級和完善需求急切與政府債務(wù)不斷擴(kuò)大之間的矛盾，成為當(dāng)前地方政府迫切需要解決的問題。

近年來，隨著PPP模式在國外取得成功經(jīng)驗(yàn)并于2014年開始得到國家的認(rèn)可和推廣。因此，將PPP模式引入公路建設(shè)中，發(fā)揮社會資本方在建設(shè)和運(yùn)營全過程的綜合優(yōu)勢，成為將來公路建設(shè)的重要模式。然而，普通公路PPP項(xiàng)目的非盈利性、補(bǔ)貼缺口大和融資量大等特點(diǎn)，使得項(xiàng)目合作過程中存在一定的風(fēng)險；因此社會資本方在項(xiàng)目投標(biāo)前須對項(xiàng)目合作風(fēng)險進(jìn)行分析和應(yīng)對。

一、PPP模式的特點(diǎn)

PPP模式，即政府和社會資本方合作，是公共基礎(chǔ)設(shè)施中的創(chuàng)新運(yùn)作模式。具體是指在公路、水務(wù)、市政等基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)領(lǐng)域，政府采取競爭性方式選擇具有投資和運(yùn)營能力的社會資本方；根據(jù)合同約定，由社會資本方提供相應(yīng)服務(wù)或產(chǎn)品，政府依據(jù)考核結(jié)果支付相應(yīng)費(fèi)用的創(chuàng)新型采購方式。

在項(xiàng)目運(yùn)營過程中，根據(jù)產(chǎn)品或服務(wù)使用收入的來源不同，PPP付費(fèi)機(jī)制有使用者付費(fèi)、政府付費(fèi)和可行性補(bǔ)助缺口等三種付費(fèi)方式。在實(shí)施中，PPP項(xiàng)目采用使用者付費(fèi)和可行性補(bǔ)助缺口相結(jié)合的付費(fèi)模式，能夠保障項(xiàng)目公司的合理利益，能夠覆蓋成本；但在政府本身的信用和財(cái)政支出承受能力決定了可行性缺口補(bǔ)助能否及時到位[1]。

二、PPP模式的優(yōu)勢

（一）有效緩解政府新增債務(wù)和化解存量債務(wù)

采用PPP模式，項(xiàng)目融資就會主要依靠社會資本方來完成，將原本由政府債務(wù)的資金轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣Y本方債務(wù)，政府投入的資本金占比小，當(dāng)期財(cái)政預(yù)算投入和負(fù)債減少。同時，雙方共同成立的SPV公司的舉債不計(jì)入政府負(fù)債，PPP模式為政府提供了表外融資。PPP模式有利于政府緩解增量債務(wù)和消化存量債務(wù)，在財(cái)政預(yù)算有限的情況下，可以同時開展更多融資規(guī)模大的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)項(xiàng)目。

（二）強(qiáng)調(diào)“風(fēng)險共擔(dān)、利益共享”

社會資本擁有豐富的項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營經(jīng)驗(yàn)，合理的管理團(tuán)隊(duì)，良好的成本控制能力和資金利用效率，有效控制項(xiàng)目建設(shè)成本，縮短建設(shè)周期，提高項(xiàng)目建設(shè)效率。同時，社會資本對項(xiàng)目運(yùn)營具有更強(qiáng)的控制力，可以提高項(xiàng)目運(yùn)營的管理水平，提高項(xiàng)目的盈利能力。在PPP項(xiàng)目中，政府將部分風(fēng)險轉(zhuǎn)移給社會資本方，實(shí)現(xiàn)合理的風(fēng)險分擔(dān)，降低項(xiàng)目的總風(fēng)險，提高項(xiàng)目的成功率。社會資本方通過項(xiàng)目運(yùn)營獲得長期穩(wěn)定的收益，最終實(shí)現(xiàn)政府方與社會資本方的雙贏。

（三）提高基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的供應(yīng)質(zhì)量和效率

過去，政府及其授權(quán)機(jī)構(gòu)是公共產(chǎn)品的唯一提供者和管理者，缺乏競爭，供給和服務(wù)效率低下。在PPP模式下，社會資本方是項(xiàng)目實(shí)施的主要參與者，在相應(yīng)領(lǐng)域積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)，對項(xiàng)目質(zhì)量有較強(qiáng)的控制能力；同時，社會資本可以參與公共產(chǎn)品和準(zhǔn)公共產(chǎn)品的供給。社會資本方在項(xiàng)目管理、資源利用和技術(shù)等方面具有優(yōu)勢，而政府在行政權(quán)力和監(jiān)督管理方面具有優(yōu)勢。兩者優(yōu)勢互補(bǔ)，有利于提高基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)供給的質(zhì)量和效率[2]。

（四）具有獨(dú)有的經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢

傳統(tǒng)項(xiàng)目的建設(shè)階段和運(yùn)營階段分為兩個不同的公司。建筑企業(yè)和經(jīng)營企業(yè)都傾向于實(shí)現(xiàn)自身利益的最大化。沒有來自政府的低稅收、優(yōu)惠政策或提高收費(fèi)等外部激勵下，他們不會積極改善自己的努力。在PPP模式下，由SPV公司負(fù)責(zé)項(xiàng)目的建設(shè)和運(yùn)營；出于對建設(shè)階段節(jié)約成本和在運(yùn)營階段增加利潤等的考慮，社會資本方會采取改善管理模式、控制成本等措施，提高自身的努力，加強(qiáng)項(xiàng)目質(zhì)量管理[3]。

三、PPP模式下的缺點(diǎn)和風(fēng)險點(diǎn)

（一）PPP長期合同缺乏足夠的靈活性

PPP項(xiàng)目特許經(jīng)營期基本在10年以上；在高速發(fā)展的今天，PPP 項(xiàng)目未來具有不可預(yù)測性，人事?lián)Q屆、物價上漲、政策法律變動等因素都會影響項(xiàng)目的正常運(yùn)營。較長的合同期與約束性合同條款限制了PPP的靈活性。

（二）融資成本高和不確定性

社會資本方的信用擔(dān)保較缺少；在沒有政府擔(dān)保的情況下，融資機(jī)構(gòu)對其融資費(fèi)率較高，其融資成本比政府方融資成本高，進(jìn)而增加了融資的不確定性。

（三）使用者付費(fèi)收入和政府缺口補(bǔ)貼到位不確定性

使用者付費(fèi)收入和政府缺口補(bǔ)貼均基于項(xiàng)目前期預(yù)測；實(shí)際在運(yùn)營期中使用者付費(fèi)收入可能因運(yùn)營環(huán)境和條件變化等原因存在達(dá)不到預(yù)期的情況，同時政府本身的信用和財(cái)政支出承受能力決定了可行性缺口補(bǔ)助能否及時到位。

四、項(xiàng)目案例分析探討

（一）工程概況

廣東省江門市某國道改擴(kuò)建PPP項(xiàng)目，路線全長約34km，工程內(nèi)容包括路基工程、路面工程、橋梁涵洞工程等。項(xiàng)目總投資約30億元，其中納入PPP項(xiàng)目總投資約20億元。

本項(xiàng)目采用“PPP+可行性缺口補(bǔ)助”模式運(yùn)作，由政府授權(quán)交通運(yùn)輸局作為本項(xiàng)目的實(shí)施機(jī)構(gòu)，采用公開招標(biāo)方式選定社會投資人，社會投資人中標(biāo)后成立SPV公司，并由SPV公司負(fù)責(zé)投融資、建設(shè)和運(yùn)營及維護(hù)，合作期滿后無償轉(zhuǎn)移給政府指定機(jī)構(gòu)。

（二）主要合作條款

第一，合作期限：本項(xiàng)目總合作期14年，其中建設(shè)期3年，運(yùn)營期11年。

第二，股權(quán)結(jié)構(gòu)：本項(xiàng)目政府不參股，全部由社會資本投資。

第三，回報機(jī)制：本項(xiàng)目采用“PPP+可行性缺口補(bǔ)助”模式運(yùn)作，回報方式有使用者付費(fèi)和政府可行性缺口補(bǔ)助。

1.使用者付費(fèi)

使用者付費(fèi)包括項(xiàng)目合作范圍內(nèi)的服務(wù)區(qū)、加油站、廣告經(jīng)營等產(chǎn)生的收入，運(yùn)營期測算使用者付費(fèi)收入約占總收入的20%。其中，服務(wù)區(qū)由政府方自行投資建設(shè)完畢后移交SPV公司運(yùn)營；廣告牌和加油站等由社會資本方負(fù)責(zé)投資、建設(shè)、運(yùn)營[4]。

2.可行性缺口補(bǔ)助

可行性缺口補(bǔ)助付費(fèi)公式：Vgf=A+M-U。式中，A為可用性服務(wù)費(fèi)，根據(jù)項(xiàng)目建設(shè)成本及綜合資金成本報價計(jì)算得出；M為運(yùn)營服務(wù)費(fèi)，根據(jù)運(yùn)營成本計(jì)算得出，M=年度運(yùn)營成本×（ 1+運(yùn)營服務(wù)利潤率），而運(yùn)營成本暫按為600萬元/年，運(yùn)營服務(wù)利潤率不高于8%；U為使用者付費(fèi)金額，暫按為3000萬元/年，固定不變。

（三）投融資方案

1.資本金部分

本項(xiàng)目總投資約30億元，考慮政府承擔(dān)部分及省級專項(xiàng)補(bǔ)助抵減部分，本項(xiàng)目納入PPP項(xiàng)目范圍的估算總投資約為20億元，本項(xiàng)目資本金為4億（按總投資的20%）。

2.融資部分

本項(xiàng)目融資部分占項(xiàng)目總投資的80%，約16億元，以SPV目公司為貸款主體，通過SPV公司PPP經(jīng)營權(quán)、收益權(quán)質(zhì)押等方式向銀行貸款解決（建設(shè)期利息計(jì)入社會資本方實(shí)際投資額）。

（四）項(xiàng)目合作風(fēng)險分析和應(yīng)對措施

1.政府可行性缺口補(bǔ)助風(fēng)險

政府在運(yùn)營期可能存在不能按要求支付可行性缺口補(bǔ)助的風(fēng)險。應(yīng)對措施：首先，本項(xiàng)目已履行了“兩評一案”評審程序，財(cái)務(wù)承受能力論證符合PPP項(xiàng)目相關(guān)規(guī)定；其次，該市地處粵港澳大灣區(qū)且市政府承諾將政府可行性缺口補(bǔ)助資金列入政府財(cái)政預(yù)算及中長期財(cái)政規(guī)劃。

2.使用者付費(fèi)風(fēng)險

本項(xiàng)目使用者付費(fèi)比例約為20%，預(yù)估的使用者付費(fèi)比例較高，存在一定的市場風(fēng)險。

應(yīng)對措施：第一，加強(qiáng)對使用者付費(fèi)項(xiàng)目的研判，在投標(biāo)報價時考慮一定的使用者付費(fèi)風(fēng)險；第二，經(jīng)溝通，本項(xiàng)目服務(wù)區(qū)由政府方自行投資建設(shè)完畢后移交項(xiàng)目公司運(yùn)營，實(shí)際可委托政府方下屬國企運(yùn)營（即服務(wù)區(qū)收入固定）；第三，加油站、廣告牌由社會資本負(fù)責(zé)投資、建設(shè)、運(yùn)營，可委托政府方或第三方經(jīng)營，項(xiàng)目在財(cái)務(wù)測算中考慮市場風(fēng)險，加油站和廣告牌收入按基準(zhǔn)收入的75%測算[5]。

3.融資風(fēng)險

本項(xiàng)目貸款比例較高，能否完成融資存在不確定性。應(yīng)對措施：本項(xiàng)目為正規(guī)PPP項(xiàng)目，已通過“兩評一案”，且已進(jìn)入財(cái)政部PPP項(xiàng)目庫，項(xiàng)目收益來源可靠，融資容易落實(shí)；本項(xiàng)目地處粵港澳大灣區(qū)，金融機(jī)構(gòu)融資意向較為強(qiáng)烈，與多家銀行已表達(dá)了融資意向[6-7]。

五、結(jié)論

PPP模式作為政府基礎(chǔ)設(shè)施投資的重要創(chuàng)新模式，有利于在緩解政府新增債務(wù)和化解存量債務(wù)的前提下提高基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的供應(yīng)效率和質(zhì)量；但同時融資的及時性、合同期內(nèi)使用者付費(fèi)的實(shí)現(xiàn)率及政府缺口補(bǔ)助到位及時性直接決定項(xiàng)目最后的實(shí)施效果。正確辨識和應(yīng)對可能存在的合作風(fēng)險，應(yīng)先判別PPP項(xiàng)目本身的合法合規(guī)性，做好對項(xiàng)目投標(biāo)前資料文件的研判、分析和測算，加強(qiáng)與政府方的深度溝通，多渠道擴(kuò)寬融資通道。