深刻認識加強基層治理的重大意義

李 誠

黨的十九屆五中全會將“社會治理特別是基層治理水平明顯提高”作為“十四五”時期“國家治理效能得到新提升”的重要目標。2021年4月，《中共中央 國務院關于加強基層治理體系和治理能力現代化建設的意見》正式頒布，對加強基層治理現代化建設的指導思想、工作原則、主要目標和重點任務，提出明確要求，作出全面部署，是指導和推進新時代基層治理工作的根本遵循和行動指南。

一、加強基層治理是踐行黨的初心使命的必然要求

帶領人民創造美好生活，是我們黨始終不渝的奮斗目標。習近平總書記指出：“守初心，就是要牢記全心全意為人民服務的根本宗旨，以堅定的理想信念堅守初心，牢記人民對美好生活的向往就是我們的奮斗目標?！雹僦泄仓醒朦h史和文獻研究院，中央“不忘初心、牢記使命”主題教育領導小組辦公室編.習近平關于“不忘初心、牢記使命”論述摘編[M].北京：黨建讀物出版社（中央文獻出版社），2019：19.進入新時代，我國經濟實力、科技實力和綜合國力大幅提升，發展總體水平越過小康，進入中等偏上收入國家行列，城鄉居民生活水平顯著改善，人民群眾的獲得感、幸福感和安全感與日俱增。與此同時，隨著社會主要矛盾的變化，人民對美好生活的升級需要日益廣泛，呈現出多樣化多層次多方面的新特征，不僅對物質文化生活提出了更高要求，而且在民主、法治、公平、正義、安全、環境等方面的要求也日趨增長，發展面臨的更加突出的問題是發展的不平衡不充分。因此，黨的十九大提出，要“在繼續推動發展的基礎上，著力解決好發展不平衡不充分問題，大力提升發展質量和效益，更好滿足人民在經濟、政治、文化、社會、生態等方面日益增長的需要，更好推動人的全面發展、社會全面進步”。

適應社會主要矛盾變化，實現好維護好發展好人民根本利益，不斷提高人民生活品質，必須面向基層、面向群眾，加強基層基礎工作，從基層廣大人民群眾最關心最直接最現實的利益問題入手，按照守住底線、突出重點、完善制度、引導預期的工作總要求，既要集中精力做好涉及基層群眾切身利益的教育、就業、收入分配、醫療、社保、養老、住房等基礎性、兜底性民生工作，又要分層次分階段分重點，在堅持共同富裕的目標基礎上，不斷提高民生保障的質量和水平，回應基層民眾更高水平的民生需求。

二、加強基層治理是維護國家政權安全的必然要求

基層是我國社會構成的基本單元，是人民群眾安居樂業的家園，是國家聯系社會、服務群眾、維護社會和諧穩定的載體和平臺。從黨領導人民干革命、抓改革、搞建設的百年歷程來看，我們黨始終高度重視基層基礎工作。早在新中國成立前的局部執政時期，黨就在革命根據地、抗日根據地、解放區動員基層群眾參加政權建設。新中國成立以后，我們黨又在城市、鄉村、企業，循序漸進地開展了基層民主自治的實踐探索。改革開放以來，村民自治、社區自治和企事業單位職工代表大會制度不斷完善，基層治理水平不斷增強，為鞏固黨在基層的執政地位和執政基礎提供堅強保障。進入新時代，黨和國家對基層治理的高度關注前所未有，對基層治理的制度供給之嚴密完善前所未有。黨的十八大以來，習近平總書記多次到基層調研，結合自身基層工作經歷和經驗，反復告誡全黨要抓基層、強基礎、固根本，從廁所革命、垃圾分類、社區養老、社區疫情防控等多方面提出具體要求，推動基層治理向社會化、專業化、法治化、智能化方向不斷發展，基層治理更加精準化、精細化。

面向全面開啟建設社會主義現代化國家新征程，我國社會轉型過程中的社會結構、組織形式、利益格局、社會交往、社會心理等方面都發生了深刻變化，因發展不平衡不充分問題引發的人民內部矛盾有所增多，社會風險隱患較多，其表現形式和發展趨勢都發生了新的變化。社會風險的燃點降低，各類風險的跨界性、關聯性、穿透性、放大性顯著增強，基層維穩的壓力持續增大，對基層治理的理念、制度、方式、能力都提出了更高要求，對維護基層政權安全帶來新考驗新挑戰。與此同時，基層治理的理念和能力還不能完全適應形勢發展需要，守護好統籌安全和發展的基層“第一道防線”任務還很艱巨。2020年12月，中共中央政治局就做好國家安全工作舉行第二十六次集體學習時強調，要把國家安全貫穿到黨和國家工作各方面全過程，同經濟社會發展一起謀劃、一起部署，在發展中更多考慮安全因素，堅持把防范化解國家安全風險擺在突出位置，力爭把可能帶來重大風險的隱患發現和處置于萌芽狀態，化解在基層?！叭嗣袷俏覀儓陶淖畲蟮讱??！泵鎸π聲r代我國發展內外部環境的深刻復雜變化，黨長期執政的風險挑戰與日俱增，必須時刻保持“趕考”的初心和警醒，堅定信念，堅持人民至上、社會為本、民生為要，做到發展為了人民、發展依靠人民、發展成果由人民共享，厚植黨執政的社會基礎和群眾基礎，筑牢國家政權安全的底線。

三、加強基層治理是筑牢國家治理根基的必然要求

基層是人民群眾安居樂業的家園，基層治理是國家治理的基礎和支撐。加強基層治理是我們黨的重要執政經驗和執政智慧所在。無論是在新中國成立前的局部執政時期，還是在新中國成立以來的全面執政時期，我們黨始終將基層治理作為國家治理的重要方面，不斷加強基層治理的基礎性制度建設，構建起國家基層治理的“四梁八柱”，為全面支撐國家治理提供制度化保障。

在新中國成立初期，社會主義革命和建設的奠基階段，黨不斷加強基層治理的組織和制度建構，不斷夯實黨的基層民主建設基礎。1950年，頒布《鄉（行政村）人民政府組織通則》和《鄉（行政村）人民代表會議組織通則》，將鄉與行政村一并列入基層政權的范疇，1954年《憲法》明確將鄉鎮政權作為基層政權。1954年第一屆全國人大常委會第四次會議制定并通過了《城市居民委員會組織條例》，規定居委會是群眾性自治組織。①陳堅.當代中國政治[M].北京：五洲傳播出版社，2019：50-51.同時，在國營企業普遍建立工廠管理委員會和職工代表會議制度。1957年后，又將企業中的職工代表會議制度改為常任制的職工代表大會制度，推動形成人民公社、城市居委會、職工代表大會三大組織載體，形成中國特色基層民主政治制度組織架構。

改革開放以來，黨和國家不斷完善基層治理的體制機制和政策法規，國家治理的底層支撐更加堅實。在農村，1982年《憲法》首次確認了“村民委員會是基層群眾性自治組織”，1987年全國人大常委會通過了《中華人民共和國村民委員會組織法（試行）》，明確了村民自治制度的法律地位。1998年，在總結各省市村民自治制度實踐經驗的基礎上，九屆全國人大五次會議通過了修改后的《中華人民共和國村民委員會組織法》。2010年，在繼續總結各地實踐經驗的基礎上，又對《村民委員會組織法》進行了修訂完善，對農村基層選舉制度、民主管理、民主監督等方面的內容作出更加細致的規定，確保村民自治制度不斷完善。在城市，1980年，國家重新公布《城市居民委員會組織條例》，恢復了城市基層群眾自治制度。1989年，七屆全國人大十一次會議通過了《中華人民共和國城市居民委員會組織法》，進一步明確了居民自治的各項具體內容。隨著市場化改革的不斷推進和城市單位制的解體，我國城市開始探索“社區”建設和管理模式。1999年，民政部在26個城市的部分轄區開展了社區建設的試點工作，制定實施《全國社區建設試驗區工作實施方案》，2000年又頒布實施《關于在全國推進社區建設的意見》，推動城市管理由“街居制”向“社區制”轉變，基層自治活力不斷增強，各地在實踐中探索形成“上海模式”“沈陽模式”“武漢模式”“成都模式”等各具特點的城市社區治理模式。在企業，1981年頒布《國營企業職工代表大會暫行條例》，以專門性法規的形式，確保企業職工通過職工代表大會和其他形式行使民主管理企業的權利，并在1982年《憲法》中對職工代表大會制度予以確認。1986年，國務院正式頒布《全民所有制工業企業職工代表大會條例》，對職工代表大會的性質、地位、職權以及與工會的關系作出明確規定。

新時代基層治理創新發展，國家治理的底層支撐更加堅實。黨的十八大明確要求“加強基層社會管理和服務體系建設，增強城鄉社區服務功能”。黨的十八屆三中全會提出“發展基層民主”“實現政府治理和社會自我調節、居民自治良性互動”“健全基層綜合服務管理平臺”②中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定[M].北京：人民出版社，2013：49-50.等具體要求。黨的十九大提出“鞏固基層政權，完善基層民主制度”“加強社區治理體系建設，推動社會治理重心向基層下移”。黨的十九屆四中全會把“構建基層社會治理新格局”單獨列出，作為堅持和完善共建共治共享的社會治理制度的重要方面。黨的十九屆五中全會把“社會治理特別是基層治理水平明顯提高”作為“十四五”時期經濟社會發展主要目標之一，明確要求“向基層放權賦能，加強城鄉社區治理和服務體系建設，減輕基層特別是村級組織負擔，加強基層社會治理隊伍建設，構建網格化管理、精細化服務、信息化支撐、開放共享的基層管理服務平臺”。同時，黨和國家先后制定實施了《關于加強城鄉社區協商的意見》（2015）、《關于加強和完善城鄉社區治理的意見》（2017）、《關于解決形式主義突出問題為基層減負的通知》（2019）等專門的政策制度。

當前，我國國家治理的短板和弱項在社會治理，而社會治理的水平和能力提升又在于城鄉基層社區治理。從目前基層社區治理的實踐來看，多數地方城鄉社區治理中存在的“頭重腳輕”和“重區輕社”的問題還沒有得到很好的解決，鄉鎮街道與社區之間的關系（界線、職責、資源、人員）還沒有完全理順，基層社區治理的基礎性支撐作用還有待加強。因此，在新發展階段實現國家治理的目標和效能的提升，必須從思想上、制度上和行動上真正把基層治理作為各級地方黨委、政府的“中心工作”。同時，要從講政治的戰略高度，增強責任意識和使命擔當。強化基層治理的基礎性地位，不能停留在口頭上的“喊口號”，需要本著對黨和人民高度負責的態度，把黨中央的精神和各項制度切實落地落細，確保打通基層治理的“神經末梢”。

四、加強基層治理是推進強國復興戰略的必然要求

實現全面建成社會主義現代化強國和中華民族偉大復興的第二個百年目標，必須在夯實基層治理的基礎上，推動國家治理體系的完善和效能的提升，不斷滿足人民更高生活品質的需要，不斷促進公平發展、共享發展、安全發展。

加強基層治理是滿足人民更高生活品質需要的重要保障。治不必同，期于利民?！爸袊厣钡拇髧尾粌H體現在國家的綜合實力和國際影響力的強大，而且體現在人民對于“國之大者”的高度認同和公平正義的充分享有。全面建設社會主義現代化，必須心懷基層，心懷人民，以滿足人民更高生活品質需要為目標，做實做強基層治理。堅持在服務中實施治理、在治理中體現服務。立足“更好解決群眾操心事煩心事揪心事”，加快制訂實施城鄉社區服務體系建設“十四五”規劃。加快構建網格化管理、精細化服務、信息化支撐、開放共享的基層治理平臺。加強基層工作隊伍建設，讓基層有人可用，有能力用人。

加強基層治理是實現公平發展共享發展安全發展的重要前提。社會主義現代化的“全面實現”，不僅體現在現代化建設目標的“全面實現”，而且體現在現代化建設過程的“全面”參與、現代化建設成果“全面”享有。通過加強基層治理，創造公平發展的機會，營造安全發展的環境，維護共享發展的權利。在開啟全面建設社會主義現代化國家的起步階段，要著力完善基層治理的底層設計，不斷增強基層治理的能力。為此，要以《中共中央 國務院關于加強基層治理體系和治理能力現代化建設的意見》為契機，以加強黨的基層組織建設為重點，發揮基層黨組織的戰斗堡壘作用，提升基層政權治理能力；健全黨組織領導的自治、法治、德治相結合的基層治理體系；加快構建常態化管理和應急管理動態銜接的基層治理機制；完善持續減輕基層負擔的監督考核保障機制；完善黨建與群建（群團）和社建（社會組織）的聯動聯創機制，健全民主議事協商機制，形成推進基層治理現代化建設的整體合力。