政府基層治理創(chuàng)新研究
——以網(wǎng)格化的治理轉(zhuǎn)型為視角

黃鈴娟，林孝新，尤永盛

（1梧州市產(chǎn)業(yè)投資集團有限責任公司，2梧州市法學(xué)會，3梧州市綜治中心，廣西 梧州 543000）

習近平總書記指出，要運用大數(shù)據(jù)提升國家的治理現(xiàn)代化水平。公共管理成為開闊的治理體系，信息時代為治理體系提供更大的空間［1］。地方政府普遍采取網(wǎng)格化的治理手段，將城鄉(xiāng)社區(qū)以居住人口為標準劃分為無數(shù)個網(wǎng)格，作為治理的基礎(chǔ)單元，運用地理信息系統(tǒng)、無線通信等信息技術(shù)和設(shè)備，為基層治理空間的精細化、管理對象的數(shù)字化以及管理信息的采集與傳輸?shù)於ɑA(chǔ)，力圖構(gòu)建新型的社會服務(wù)管理信息化支撐體系［2］。

一、政府基層網(wǎng)格化治理創(chuàng)新的三個方向

（一）在區(qū)域選擇上，劃定網(wǎng)格重點地域

在大數(shù)據(jù)視角下，沒有所謂的地緣格局，只有大數(shù)據(jù)邏輯之下的大數(shù)據(jù)網(wǎng)絡(luò)［3］。科學(xué)選定一到兩個社區(qū)及所在街道作為打造基層治理創(chuàng)新的先行區(qū)域，進而以同心圓擴散的方式不斷擴大范圍，最終延至整個行政區(qū)劃范圍。在這一過程中，需要注意選取社區(qū)的典型性，從構(gòu)成性質(zhì)上來說，我國基層社區(qū)是復(fù)雜多樣的：可能既有城鎮(zhèn)社區(qū)，又有農(nóng)村社區(qū)；既有人口占大多數(shù)的民族與其他民族的雜居區(qū)，也有少數(shù)民族小聚居區(qū)；既有全部華人的一般性社區(qū)，也有外國人混居的國際社區(qū)。

（二）在領(lǐng)域選擇上，提高網(wǎng)格服務(wù)水平

按照黨的十九大報告“提升社會化、法治化、智能化和專業(yè)化水平”的要求，在四個方面各選擇一個抓手進行重點突破。“社會化”強調(diào)社會多元主體協(xié)同共治，可參考江蘇太倉的“契約治理”模式，以契約形式明確彼此的權(quán)責；“法治化”強調(diào)法治思維和法治建設(shè)；“智能化”強調(diào)基層治理過程中，在網(wǎng)格內(nèi)充分運用大數(shù)據(jù)、云計算、物聯(lián)網(wǎng)等現(xiàn)代信息技術(shù)；“專業(yè)化”強調(diào)基層治理的科學(xué)化程度和高素質(zhì)隊伍建設(shè)等，以借助高校力量合作建設(shè)基層治理（網(wǎng)格治理）學(xué)院為抓手，全面提升網(wǎng)格中基層治理隊伍的專業(yè)化水平。

（三）在投入力量上，明確網(wǎng)格突破重點

基層在探索、適應(yīng)的初期，普遍存在行政管理機構(gòu)的內(nèi)部集約和外部價值均衡問題，具體表現(xiàn)為基層政府管理機構(gòu)大飽和度的平均工作量和應(yīng)接不暇的整體態(tài)勢。可以采取年度重點工作、體制機制創(chuàng)新突破口、績效考核重點定位等方式，在一定周期內(nèi)對重點區(qū)域和重點領(lǐng)域進行重點打造，從集中匯聚力量、領(lǐng)導(dǎo)特別關(guān)注、全力重點打造到制度化、常態(tài)化、穩(wěn)定化的“應(yīng)有之義”。

二、政府基層網(wǎng)格化治理創(chuàng)新的四個抓手

（一）注重“三治”融合

“三治”融合是指在基層治理中將自治、法治與德治相結(jié)合，有效化解基層社會矛盾，創(chuàng)新基礎(chǔ)基層治理。以“楓橋經(jīng)驗”“桐鄉(xiāng)經(jīng)驗”為代表的多地在基層治理探索中都強調(diào)了自治、德治和法治的有效融合、相互補充，通過在網(wǎng)格中搭建鄉(xiāng)賢評理堂、百姓參政團、陽光議事廳、村民議事會、坊間論壇、村民論壇等不同形式的群眾參政議政平臺，建立市—鎮(zhèn)—村三級道德評議組織，成立道德法庭及設(shè)立道德基金，健全完善道德模范先進典型的評選表彰及學(xué)習宣傳機制，推進“警調(diào)、檢調(diào)、訴調(diào)、訪調(diào)”對接機制全覆蓋，引導(dǎo)各級干部運用法治思維和法治方式服務(wù)群眾，有效提高公眾參與程度，實現(xiàn)基層治理創(chuàng)新。

（二）強化數(shù)據(jù)應(yīng)用

數(shù)據(jù)應(yīng)用是指利用互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)、云計算、大數(shù)據(jù)及信息平臺等媒介，實現(xiàn)社會治理的智能化、科學(xué)化和現(xiàn)代化。要深刻認識到互聯(lián)網(wǎng)在國家管理和社會治理中的作用，加快用網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)推進社會治理。創(chuàng)新基層社會治理，必須重視大數(shù)據(jù)的價值。在網(wǎng)格中完善政府電子政務(wù)網(wǎng)絡(luò)、三級聯(lián)動電子工作平臺、智網(wǎng)工程、智能手機和網(wǎng)絡(luò)應(yīng)用、社會綜合治理“云平臺”，采集喚醒和激活沉睡數(shù)據(jù)，提升回應(yīng)速度，實現(xiàn)“秒級回應(yīng)”，解決服務(wù)群眾“最后一公里”甚至“最后一米”的問題，提升基層治理創(chuàng)新的效能、效率和水平。

（三）實行精準應(yīng)對

精準應(yīng)對是指基層治理要有同質(zhì)化的公共服務(wù)，正確解決普遍性的公共問題，還要分析公眾需求的差異性，針對性地解決問題。各地在網(wǎng)格治理的實踐過程中，可通過“八步工作法”、“民意直通車”、社區(qū)志愿行動、重點特殊人群心理輔導(dǎo)、突發(fā)事件心理介入引導(dǎo)、社區(qū)居民心理咨詢、“1+3+N”（“社區(qū)黨組織+居民議事會、居民委員會、社區(qū)工作站+各類群眾協(xié)會組織”）治理結(jié)構(gòu)、引入培育社會公益組織，將教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、綠色環(huán)保等民生領(lǐng)域納入網(wǎng)格中，利用社會組織提供專業(yè)精準服務(wù)，有效吸納公眾利益。

（四）實施“小微”治理

“小微”治理是指基層治理立足于社區(qū)網(wǎng)格，將社區(qū)治理的任務(wù)、方案、措施等予以落細、落小、落實。“小微”治理突出通過劃小基層治理網(wǎng)格單元、關(guān)注居民日常生活、構(gòu)建居民緊密利益共同體、社區(qū)清單制度、社區(qū)共治協(xié)商平臺等，實現(xiàn)基層治理的人性化，有利于激發(fā)基層多元主體的能動性、主動性和創(chuàng)造性。

三、政府基層網(wǎng)格化治理轉(zhuǎn)型的四條路徑

（一）規(guī)避多地網(wǎng)格化實踐中出現(xiàn)的共性負面問題

一是功能定位狹隘。許多地方功能定位主要集中在城市管理、綜合維穩(wěn)、安全生產(chǎn)等管控職能上，淡化了民生服務(wù)、社會化服務(wù)、政務(wù)服務(wù)等服務(wù)職能。二是組織結(jié)構(gòu)復(fù)雜。許多地方依然按照金字塔的科層體系模式，設(shè)計成一級網(wǎng)格、二級網(wǎng)格、三級網(wǎng)格，甚至更多層級的網(wǎng)格組織體系，不但沒有減少層級，反而提升了組織結(jié)構(gòu)的復(fù)雜性。三是信息系統(tǒng)割離。許多地方的信息化建設(shè)缺乏系統(tǒng)性，網(wǎng)格化與信息化不能有效銜接，信息系統(tǒng)碎片化、部門化現(xiàn)象嚴重。往往從一個街道、一個部門或一個片區(qū)的狹隘區(qū)域考慮，難以與其他政務(wù)網(wǎng)站有效對接，結(jié)果導(dǎo)致重復(fù)建設(shè)，難以實現(xiàn)資源互動共享。四是治理主體單一。許多地方網(wǎng)格化的治理主體主要是城管、公安、消防、信訪等政府機關(guān)，對社會組織的參與重視度不夠。五是考核制度單一。目前國家層面沒有統(tǒng)一的政策文件與考核制度，各地已有的考核制度往往存在考核主體一元化與考核制度形式化的問題，難以實現(xiàn)對網(wǎng)格員的督促和激勵。

（二）結(jié)合“物理空間”和“化學(xué)類型”歸屬網(wǎng)格

一方面，基層政府需要考慮實際區(qū)情，檢視網(wǎng)格分割和組合的合理性，匹配產(chǎn)城發(fā)展的規(guī)劃布局，基本厘清與其他街道、產(chǎn)業(yè)平臺、其他行政區(qū)之間存在的網(wǎng)格權(quán)責邊界，進行一般性綜合網(wǎng)格、企事業(yè)單位專屬網(wǎng)格以及少數(shù)民族聚居區(qū)域、外國人居住區(qū)等特殊網(wǎng)格的劃分，力圖實現(xiàn)基層政府行政區(qū)劃內(nèi)網(wǎng)格“物理空間”劃分的全覆蓋。另一方面，根據(jù)不同網(wǎng)格內(nèi)部的人員構(gòu)成、文化程度、治安狀況、群眾參與、流動人口、公共交通、利益訴求、主要矛盾等特征，分析“化學(xué)類型”的多樣性，從而在網(wǎng)格職責、人員配備、考核制度、管理資源、協(xié)調(diào)力度、服務(wù)事項上有所區(qū)別，有的放矢，實現(xiàn)精準、靶向網(wǎng)格治理。

（三）利用校地合作平臺加強網(wǎng)格人力資源建設(shè)

在網(wǎng)格化治理人才隊伍建設(shè)方面，基層政府應(yīng)該統(tǒng)一招錄專職網(wǎng)格員，按照人員與職責相統(tǒng)一的原則，盤活用好現(xiàn)有社工等基層人力資源，形成以社區(qū)社工為主，其他條口人員以及平安志愿者、樓棟長等為輔的網(wǎng)格員隊伍。在建立一支專業(yè)化的專職網(wǎng)格員隊伍方面，一是參考大學(xué)生村官制度，建立大學(xué)生網(wǎng)格員體系；二是充分利用大學(xué)生畢業(yè)實習、認知實習、暑期社會實踐等機制，將網(wǎng)格管理服務(wù)中心作為相關(guān)專業(yè)大學(xué)生的實習基地，以校地合作的形式，充分利用實習學(xué)生資源，形成穩(wěn)定的網(wǎng)格員助手力量來源。

（四）深入數(shù)據(jù)挖掘提升網(wǎng)格信息資源的效率效能

基層政府應(yīng)重點綜合采集網(wǎng)格內(nèi)的人、地、物、事、組織等基本要素，建立統(tǒng)一的基層治理基礎(chǔ)信息資源庫。數(shù)據(jù)挖掘技術(shù)可對基層政府行政區(qū)劃范圍內(nèi)的工作對象、工作資源的具體情況，轄區(qū)內(nèi)所有不穩(wěn)定社會因素的風險點及隱患因素進行深度分析，為網(wǎng)格員提供信息儲備、應(yīng)急預(yù)警和預(yù)判評估服務(wù)，以協(xié)助矛盾糾紛化解、和諧社區(qū)建設(shè)、社會治安穩(wěn)定等。

當然，在大數(shù)據(jù)運用過程中必須關(guān)注公民個人隱私保護，選擇合法的信息采集渠道，安全儲存相關(guān)信息，強化數(shù)據(jù)清洗和脫敏意識等，否則將給網(wǎng)格化治理帶來合法性危機和公民信任危機。