行政公益訴訟檢察調查權研究

郭靈彥

（河北大學法學院，河北 保定 071000）

行政公益訴訟調查權，是指檢察機關在辦理公益訴訟案件中，基于履行法律監督職責的需要，為了查明案件事實、核實相關情況，向案件當事人或者案外人進行證據調查和案情核實的權力。［1］無調查不結論，這是調查任何案件需要遵循的司法規律，更是防止冤假錯案形成的有力保障。因此，檢察機關要成功做好案件辦理的前期準備工作，依靠大量的調查核實工作搜集證據、分析案情，在夯實證據的基礎上厘清案件事實，總結正確的承辦意見及結論，最終將案件辦好、辦實。

一、行政公益訴訟檢察調查權的現狀

（一）行政公益訴訟檢察調查權的立法現狀

1993年最高檢的工作報告已指出，檢察機關可進行調查工作，依法通過不同類型的手段，合法合規地開展調查活動，完成對民事、行政訴訟監督案件的審查。隨后，近二十年的司法操作和實踐積累，急需解決的剛性問題顯現，結合時代要求相對完善的法律法規應運而生。2012年，民事訴訟法進行修改，確認了檢察機關調查核實權在實踐活動中發揮的作用，同時，第二百一十條規定檢察機關為查證屬實案件情況，可向涉案人員進行詢問調查，在履行法律監督職能的同時，完成案件核實任務。接著，2013年，更為針對性的法律條文出臺，《人民檢察院民事訴訟監督規則（試行）》第五十條提出，檢察機關在審查案件時，能夠調查核實相關情況，第五十一條則明確了檢察機關為調查案件需要，可以通過查閱、復制、刻錄法院卷宗等方式了解案情，核實事實。同時，第六十五條至七十三條更是對調查核實權的各個方面及環節進行了細化規定。理論是在反復的實踐當中被推敲、被認可、被限制，為及時彌補2013年試行規則的不足，2016年最高人民檢察院再次完善試行規則，進一步補充細化了行政公益訴訟當中檢察機關調查職能的運用。

（二）行政公益訴訟檢察調查權的司法實踐

探究任何一項法律工作的運行情況，司法實踐當中展示的亮點及弊端都是值得研究的，基于此目的，筆者以搜集案例，總結特點、歸納經驗的方式，梳理出實踐情況，整合了操作中遇到的問題。實踐中，行政公益訴訟案件仍屬于案件缺少、證據類型單一的階段，其線索來源集中于線索摸排、辦案發現及刑檢部門移送等。然而，案件主要依托刑事證據對案件事實進行認定并最終進行監督，辦案人員往往采取前往行政機關查閱、刻錄、復印材料，詢問證人或者深入現場勘探拍照保存證據。至此，檢察調查方式單一問題明顯，詢問證人、現場拍照、調取材料成為常規的調查方式，更是是行使檢察調查權的主要依靠。另外，辦理的公益訴訟起訴案件以刑檢部門的現有的刑事證據為依托，僅僅依靠刑事證據的問題也不容忽視。因此，調動一切積極能動性及客觀因素配合檢察調查權的行使，剛性有力地發揮執法部門作用，是目前檢察機關亟須解決的問題，更是一項任重道遠的任務。

（三）行政公益訴訟檢察調查權的必要性

就日前的司法形勢來看，行政檢察業務逐漸向舞臺中間移位，在檢察機關開始占有重要地位，行政公益訴訟案件成為民行部門的主要業務，由原先的對案件數量要求逐漸向案件質量要求轉變，即對案件證據要求更為規范和嚴格。故檢察調查權對行政公益訴訟案件的重要性可想而知，其不僅僅要求檢察機關對當事人提供的材料或者針對媒體的報道進行簡單的書面審查，而是要通過充足的調查取證，挖掘表面內容的深層公益訴訟問題。由于在辦理此類案件過程中，勢必引起公共利益受損情況發生，并且一旦達到立案標準的要求則說明公益受損情況較為嚴重，而事實上引發侵犯公共利益的違法責任界定極為困難，追根溯源不易，證據證明能力要求高，調查核實的任務自然沉重繁瑣。此外，對于公共利益受到侵害的事實與行政機關不嚴格依法履職是否存在因果關系的證據，往往只有行政機關掌握，如果檢察機關沒有調查核實權的話，則行政公益訴訟將成為守株待兔的作業，有失制度構建的效果。［2］因此，檢察機關充分發揮檢察調查權的職能，是行使法律監督職能的必然選擇，更是推動依法辦理行政公益訴訟案件穩步運行的基石。

二、行政公益訴訟檢察調查權面臨的問題

縱使行政公益訴訟制度從試點到全國推行已有時日，檢察機關針對其的調查權作為公權，也獲得了司法實踐的普遍認可，但行使過程中面臨的困難仍然突出，不容小視。

（一）法律規定籠統，調查權力模糊

從現行立法授權層面上看，相關法律僅僅提出，檢察機關可行使調查核實的權力，但并未對調查核實的細節進行分別說明，也未提出在實踐當中規范操作和給予相應保護或者救濟的規定，導致現實案件辦理過程中檢察機關難以順利運用調查核實權力。具體而言，從立法層級上看，目前關于行政公益訴訟中檢察機關調查權的規定多為低層級的規定，缺乏高位階法律法規的規定；從規定內容上看，大部分規定都較為簡單，僅有《實施辦法》以及《辦案指南（試行）》對調查權行使的方式進行了規定，但仍缺乏詳細的程序性規定以及配套措施的規范，導致實踐中檢察機關對調查權行使認識不一致，各類問題層出不窮。而且，缺乏統一規范的指導在影響具體調查工作的同時，進而影響收集的證據效果及后續工作的進行。［3］法律規定簡單籠統，僅僅依靠模糊的司法解釋，并在未有明確指導的狀態下開展調查工作，檢察機關必定會陷入保守辦案，對外權威性不足的尷尬境遇。

（二）調查手段單一，程序執行困難

檢察機關在行政公益訴訟中調查手段操作相對簡單，通過查閱、復制、刻錄行政機關的執法卷宗內容，尋找相關執法人員進行核實案件情況等，單一的方式組合證據無疑會使案件缺乏相應的客觀性與真實性。即便是個別案件會涉及審計、評估、鑒定意見、專家輔助人意見等取證手段，但這些專業性極強的證據，并不是檢察機關直接委托審計、評估或者鑒定，大多是行政機關主動提出委托申請，檢察機關僅僅負責承接和舉證。甚至，會考慮到評估、審計、鑒定的費用昂貴，或者結果獲取周期較長的因素，在實踐運用中采用性不強，這也降低了檢察調查權的充分性。與此同時，檢察機關在行政公益訴訟中，除了核查出真實的案件情況以外，國家機關和公共利益受損的情況也需要認定核實，而且行政公益訴訟案件所涉受理類型的范圍會波及不同專業領域，倘若僅憑單一普遍的調查手段來查明案情，勢必跟不上案件具體情況的變化，滯后性將顯而易見，滿足不了案件的實際需要，流程化的證據收集會導致證據欠缺，不足以支撐預期達到的證明標準。

（三）調查缺乏剛性，機制欠缺保障

不可否認，自從檢察機關自偵部門反貪反瀆的轉隸分離，檢察機關的威懾性大幅度下降，使得外界存有檢察院再無實權的認知，運行當中調查核實權的剛性也隨之大打折扣。那么，檢察機關調查權缺乏剛性的特點直接嚴重影響了取證工作的效率，制約的行政檢察工作的發展。

實踐中，行政公益訴訟取證與刑事訴訟的取證在本質上有區別，偵查機關可采取強制性的措施，而行政公益訴訟則必須依附于行政機關內部提供的執法卷宗來核實案件原始情況，這為厘清行政機關是否存在懈怠履職甚至是違法履職的狀況，增加了困難，對于考量國家和社會公共利益究竟受到侵害與否，以及受到侵害程度大小，可以支撐的證據也是有限。檢察機關介入之前隱藏的危險確已形成或者實質的侵害已經發生，但是這些證據往往都是行政機關控制所有，是否提供，如何提供，權衡利弊能否提供，主動權全權掌握在行政機關，而檢察調查權成了需要配合卻沒有強制性的尷尬角色，困難程度不言而喻。實踐司法過程當中，檢察機關多采取的是非強制性的調查措施，主要依賴于被調查者的自覺配合。即便如此，被調查者對檢察機關的調查取證工作也有很強的畏懼和抵觸心理，抗拒、不配合的情況時有發生。［4］同時，法律雖規定了有關行政機關及相關人員協助調查的義務，賦予了檢察機關調查權一定的強制力，但是并未明確規定義務人不予配合的懲罰性措施及法律責任。［5］這些空白導致檢察機關遇到行政機關不予配合的情況只有無能為力。

（四）調查隊伍人員不足，專業能力尚待進一步提高

從隊伍的人數上看，長久以來“重刑事、輕民行”的默認規則一直存在于檢察機關，民行部門人員的配備上明顯是替補填充，往往是刑事檢察部門將業務能力和工作積極性強的專業人員安置后，業務能力相對欠缺的人員被安排到這一崗位，這讓民行部門在基礎隊伍建設上就存有遺憾。實踐當中，大多數的女性被安排到民行部門的崗位，女性在特殊案件的分工中并不占有優勢，如遇到對身體素質有一定要求的取證工作，女性檢察人員參與的困難度就會增加，而且可能需要添附一定的輔助方能完成。并且女性大多會受到家庭、孩子方面的影響，引發不便長期出差的客觀困擾，也為異地取證增加了阻礙。這樣一來，民行部門女性集中分管文書書寫、卷宗查閱等文字性工作，而調查取證的工作則分配到本就缺少的男性檢察人員身上。

從隊伍的能力上看，行政公益訴訟起步晚，經驗少，上級部門對于案件質量要求不高，強調性差，使得行政公益訴訟檢察調查權屬于短板位置。檢察機關民行部門主要負責行政業務的辦理，雖是業務部門，但一直處于不夠重視的地位，調查核實權力運用機會少，能力不足，經驗欠缺更是客觀的常態現象。然而，隨著認知的提升，業務的重視，辦案規則的嚴苛，對于行政公益訴訟案件的整體要求大幅提升，民行辦案人員急需強化的業務素養及能力變得也越來越多，對于基礎差、底子薄的民行人，實屬不小的學習壓力。但是辦案經驗的積累并不能一蹴而就，需要在龐大案件的辦理、學習中查找問題，總結優勢。辦案能力的提升更不是一步登天，而是在扎實的理論知識與豐富的實踐參與中，循序漸進地獲得，這就使得優秀的辦案人員不能及時培養出來，普遍現象是，大家都在學習摸索中完成案件的辦理。

三、完善行政公益訴訟檢察調查權的對策

（一）進一步完善法律規定，明確檢察調查權

調查核實權是一項基礎工作，更是一項實質的權力，檢察機關基于此查辦案件，推動案件進程，因此檢察機關的調查權必須有相關的立法相賦予，如同《刑事訴訟法》賦予檢察機關刑事偵查權一樣，不單單是片面的收集證據材料，更是以查明案件事實為依托，涉及公民個人、行政主體及相關單位的全方位證明材料的掌握。但司法實踐當中，檢察機關主要依據最高檢發布的《辦案指南》進行案件辦理。目前，行政公益訴訟調查權的立法規定少之又少，且模糊籠統、語焉不詳，給實際辦案帶去諸多困擾，必然造成正當性的缺失。

根據以上角度可知，在立法層面已經授權賦予檢察機關各類調查核實手段的相關文件，應通過司法解釋被固定下來，并結合試點工作實施后積累出的經驗做法，充實更有益于檢察機關實施調查核實權力的規定。因此，后續立法應對調查核實權進一步授權完善，盡量減少適用上的困難，加強操作實用性。同時，立法應當就調查的程序、保障措施進行規定，即便不能面面俱到，最起碼也應當有一個基本的制度內容，從而奠定基礎，再由司法解釋進行完善和細化。［6］

（二）細化調查手段，嚴格調查程序

一方面，完善立法的授權僅僅是明確了檢察機關依法享有調查的身份，具體享有哪些調查方式，采取何種調查手段更利于案情分析，依然是值得補充說明的。為細化調查手段，促其充分印證案件真實情況，檢察機關可通過查閱、刻錄、復制行政執法卷宗材料來還原并監督行政執法；學習參考偵查機關固定證據的方式，通過實地走訪，詢問相關人員并制作筆錄，以言辭證據來調查案件本身情況；當然更加客觀的實物證據及其他類型證據的收集更是必不可少的環節；為體現證據公正性及嚴肅性，通過專業人士、專家輔助或者是相關部門出具專業意見的必要方式，亦能說明案件實情。

另一方面，確認細化調查手段后，如何具體執行調查程序更是司法實踐需要完善明確的。首先，專業部門出具的評估、鑒定等意見作為證據移交法院，何種有力的證據認定使用，是司法實踐當中存有爭議的問題，也是需要檢察機關嚴格按照合法合規的調查程序進行取證，避免爭議界點出現，杜絕不被采信浪費國家資源情況的產生；其次，加強技術設備配置，實現執法記錄儀全程使用。執法記錄儀的配備應當得到普及，讓檢察機關在調查取證過程中將設備處于開機使用狀態，實時記錄取證過程，不僅能起到監督檢察機關依法取證的作用，防止權力濫用侵害到被取證對象權益，而且也有預防暴力阻礙取證，保護檢察人員人身安全的益處。最后，搭建辦案人員與相關專家聯系平臺，完善學習溝通渠道。選聘一批環境保護、國土資源監管、財會、審計、食品藥品安全監管等方面的專業人員，及時協助檢察機關解決專業難題，為開展公益訴訟提供專業技術支持。［7］

（三）強化調查剛性，健全保障機制

強化檢察調查權的剛性，成為行政公益訴訟順利運行的基本保障。一是，在行使檢察調查權的過程中，必然會遇到行政工作人員拒絕配合甚至故意阻撓的情況，此時，制發檢察建議是檢察機關行使職能的必要手段，并且一經發出，時時關注，對后續整改落實情況及時監督跟蹤。二是，提升法警參與性，保障調查順利開展。在職權配合及分工細則上，積極確認法警參與案件辦理的工作分配，尤其是在調查取證過程中，充分發揮法警的權威作用，維護現場秩序，輔助證據收集，協助處置阻撓證據固定的情況，保障辦案檢察人員的人身安全，預防和杜絕各種危害可能性的發生，一旦出現暴力阻礙調查的行為，法警應及時出面制止，對涉嫌妨害公共秩序或者故意傷害等刑事犯罪依法處置，從而保證檢察調查權的強制性。三是，如果遇到證據滅失情況屬于行政機關阻撓所致，絕不姑息。將執法記錄儀記錄的檢察機關取證過程完整提交法庭，作為不利于行政機關的證據予以質證，以示檢察調查權的剛性。

（四）加強隊伍建設，提升業務能力

一支業務素質強硬的檢察隊伍，是精準高效辦結案件的關鍵力量，因此，加強隊伍建設，是完善行政機關調查檢察權不可或缺的環節。從隊伍組建上看，在整合民事行政檢察人員時，注重專業人才的吸收和培養，對于不適應案件辦理的人員做出及時調整，從而優化辦案隊伍，提高辦案質效。增加辦案經費，減少因辦案經費稀缺而延長辦案時效，制約辦案人員主觀能動性情況的發生。并且，建立行政公益訴訟專業辦案人才庫，逐級推薦優秀的專業辦案人才，讓專業的人才之間增強業務交流的機會，以達經驗及時借鑒參考的目的。從業務能力提升方面看，強化檢察人員調查核實知識極其必要。訂購行政公益訴訟受理范圍內案件所涉及特定領域內的專業書籍，針對性地掌握相關性知識，輔助案件更加專業性的辦理。同時，定期組織專業培訓輔導，邀請法律專家主攻法律知識層面的授課、邀請有豐富實踐經驗的優秀檢察人員進行實務性的業務傳授，邀請技術部門人員針對性地進行技術指導，使得辦案人員理論和實踐都得到全面系統的指導，業務素養及業務能力得到明顯提升，幫助行政公益訴訟檢察調查權的運用更加專業、規范和可靠。