罰款與罰金的競合

譚 蕾

（北京林業大學，北京 100083）

一、罰款與罰金概述

罰款是行政主體對于實施違法行為，但尚未構成犯罪的公民、法人或者其他組織，通過要求其繳納一定數額金錢，加以懲戒的行為。罰金是法院判處犯罪分子向國家繳納一定數額金錢的刑罰方法。二者在隸屬的法律部門以及處罰標準方面均有所不同：前者由行政法律部門規制，后者由刑事法律部門規制；適用前者并不要求排除合理懷疑，而后者要求排除合理懷疑。但二者的功能相同：均是針對違法行為作出的財產性處罰，均是通過經濟制裁達到調整行為的目的。

本文認為，當某一違法行為構成犯罪時，應堅持“刑事優先”以及“一事不再罰”的原則。①徐科雷.罰款與罰金在經濟法責任體系中的辨析與整合［J］.政治與法律，2015（03）：131-136.針對同一違法行為，若移送前已經罰款的，罰款應折抵罰金；若法院先行判處罰金刑的，行政機關不得再針對同一違法行為給予罰款的行政處罰。

一方面，考慮到當前行政機關權力過于強大，“以罰代刑”問題突出；而且，行政犯罪行為的社會危害性較一般違法行為大，刑事司法權具有打擊犯罪的專屬性。［1］應將民刑交叉時的“刑事優先”原則擴展適用于罰款與罰金交叉問題上，作為解決行政罰款與刑事罰金先后順序問題的總原則。另一方面，考慮到人權保障以及比例原則等基本原則；加之罰款與罰金均是公法上的責任，均是通過責令違法者交納一定數額金錢，使其受到經濟上的制裁。應將行政法的“一事不再罰”原則擴展適用到罰款與罰金問題上，而不能對一個行為的各階段進行重復評價。②簡筱昊.環境違法犯罪罰款與罰金的具體銜接［J］.廣西政法管理干部學院學報，2018，33（03）：76-82.即行政機關和司法機關不得對同一行為分別處以功能相同的罰款和罰金。［2］

二、罰款與罰金競合根源

罰款與罰金競合的根源要從定性和處罰兩方面談起，必須是針對同一行為，且有罰款和罰金兩種財產罰，二者缺一不可。

（一）定性的交叉：犯罪行為的行政從屬性

犯罪行為的行政從屬性，即某一犯罪行為以違反相應的行政法律規范為前提。我國刑法條文對行政犯的規定采用定性與定量相結合的模式，通過“情節”“后果”“數額”等規定把行政處罰和刑罰銜接起來。當行政違法達到“情節嚴重”或刑法要求的起刑數額等條件時，違法行為就構成犯罪。如擅自改變林地用途的一般違法行為，在達到非法占用農用地罪要求的量的條件下，構成非法占用農用地罪。犯罪行為的行政從屬性是罰款與罰金競合的前提，若違法行為與犯罪行為是兩個行為，則罰款與罰金可以并存，不存在競合問題。①王楚.行政處罰與刑罰的競合與銜接研究［J］.行政與法，2011（03）：81-85.

（二）處罰種類的交叉：罰款與罰金并存

對某一具有行政、刑事雙重違法性行為的財產性處罰，行政上規定了罰款，且刑事上規定了罰金。如果對某一行為的財產性處罰只有罰款或者只有罰金，也不存在罰款與罰金的競合問題。

三、罰款與罰金競合引發的問題及出路

競合給罰款與罰金在運用取舍上帶來分歧，《行政處罰法》《行政執法機關移送涉嫌犯罪案件的規定》（以下簡稱《移送規定》）等效力層級較高的法律法規無明確具體的規定，僅停留在缺乏操作性的原則層面。如：《行政處罰法》第二十二條以及《移送規定》第三條、第十一條，均規定了涉刑移送，卻未規定移送的具體問題，如移送的具體條件、如何移送、移送期限、移送后行政機關的執法狀態等。再如：《行政處罰法》第二十八條、《移送規定》第十一條均規定了罰款折抵罰金，卻未規定應當如何折抵、折抵不能時又如何解決等問題。規定不明反而給執法者留下了自由操作的空間，引發一事二罰、以罰代刑等現象，不僅侵犯了人權，而且浪費司法資源、增加訟累。

本文結合司法實務案例以及學界爭論對罰款與罰金競合引發的問題作出如下梳理，并提出自己的思考：第一，移送之前明知某違法行為涉嫌犯罪，是直接移送還是罰款之后再移送？罰款之后才發現涉嫌犯罪，能否移送？第二，刑事司法程序過程中，能否作出罰款的行政處罰？第三，法院作出罰金的生效判決后，能否作出罰款的行政處罰？第四，法院在作出罰金刑時是否要考慮先前的罰款？罰款超過罰金的部分是否執行？第五，行政機關是否有資格判定某一違法行為構成犯罪。［3］

（一）移送之前明知某違法行為涉嫌犯罪，是直接移送還是罰款之后再移送？罰款之后才發現構成犯罪，能否移送？

1.移送之前明知某違法行為已構成犯罪，是直接移送還是罰款之后再移送？

有學者認為，《行政處罰法》第二十二條、第三十八條第一款第（四）項以及國務院頒布的《移送規定》第十二條，均未表明行政機關對已經構成犯罪的違反行為在移送之前不可作出罰款處罰。而且，罰款較罰金而言，有其自身優勢：罰金的作出需要經過立案、偵查、審查起訴以及審判一系列復雜的刑事訴訟程序；而罰款則沒有這么復雜的程序規定，相較于罰金的作出更加高效快捷，且移送前罰款可以避免日后執行不能的隱患。因此，移送之前，可以作出罰款處罰。實踐中，不乏行政機關對已涉嫌犯罪的行為，先罰款再移送的操作。

也有學者認為，執法者對明知已涉嫌犯罪的行為先行罰款，存在不妥。章劍生教授便持這樣的觀點。首先，對于涉嫌犯罪的行為，刑事司法權具有專屬性，應交由司法機關處理。先行罰款擴張了行政權，與控制行政權的目的相違背。其次，行政機關為了特定經濟利益或者其他考慮，往往作出罰款處罰后再移送司法機關追究刑事責任，②章劍生.違反行政法義務的責任：在行政處罰與刑罰之間——基于《行政處罰法》第七條第二款之規定而展開的分析［J］.行政法學研究，2011（02）：10-24.先行罰款為這種不正之風培育了沃土。最后，先行罰款會加劇日后折抵的困難。行政違法與刑事犯罪的認定標準不同，后者要求達到“排除合理懷疑”標準。要求行政機關本著審慎態度，堅持“排除合理懷疑”證據標準下作出罰款處罰并不現實；而基于一般違法標準對涉嫌犯罪的行為作出的罰款處罰，又會加劇折抵的困難。［4］

本文支持第二種觀點，對于違法犯罪行為，刑事司法權具有專屬性，應該考慮刑事優先。移送之前明知某行為涉嫌犯罪，行政機關應當徑行移送。當然，為避免檢察院以其不作為為由，提起行政公益訴訟，行政機關可以在做出特有的行政處罰之后移送。盡管，確實存在一些問題，如“移送之前明知已涉嫌犯罪的行為，不宜先行罰款”的處理，需要行政機關作出判斷，帶有濃厚的主觀色彩，行政機關可以在證明當事人涉嫌犯罪的證據比較充分的條件下，假借不知涉嫌犯罪，進而作出罰款處罰。本文認為可以通過公權力機關進行監督的辦法來改善。

2.罰款之后才發現涉嫌犯罪，能否移送？

有觀點認為，罰款之后就意味著該行為已經被處理過，被評價過，再移送作出刑事處罰就是對該行為的重復處理。故，當然不能移送，或者需撤銷行政罰款后才能移送。

本文認為，回答這個問題需要探討兩個問題：第一，“罰款之后才發現涉嫌犯罪”應該包括“罰款時已經涉嫌犯罪但是之后才發現”和“罰款時僅僅是一般違法，通過之后的違法行為加功，進而達到犯罪”兩種情況。對于前者，應當移送；對于后者還需討論“犯罪構成”的具體評價范圍。第二“犯罪構成”的具體評價范圍。我國刑法采用的是定性與定量相結合的立法模式，使得行政違法行為與刑事犯罪行為之間的界限主要體現在“量”的差異上，當行政違法達到入罪的程度要求，就構成犯罪。此外，還規定了罰款與罰金的折抵。因此，本文傾向于將罰款前后行為視為一個整體進行評價，如果罰款之后才發現構成犯罪的，應當有關規定，將涉案物品和案件有關材料一并移送，并通過折抵糾正對前面罰款處罰的重復評價。相反，如果不進行整體評價，將會誘導行政機關將可能涉嫌犯罪的行為通過拆分的方式做出行政處罰，以罰代刑。［2］

綜上，罰款之后才發現構成犯罪，應當移送，并適用罰款折抵罰金的情形，在先的罰款數額超過了罰金怎么處理將在后文進行講解。

（二）刑事司法程序過程中，能否作出罰款的行政處罰？

雖然現行法律沒有明確規定，刑事司法程序過程中，行政機關不能作出罰款的行政處罰，但依據《行政處罰法》以及《移送規定》的有關規定，可以推定出行政機關在將案件移送司法機關處理期間，不能做出行政處罰。因此，行政機關將案件相關材料移交公安機關后，沒有可以罰款的依據；而且，刑事訴訟過程中作出罰款處罰，有違“刑事優先”原則。此外，行政審判指導案例第14號“棗莊永幫橡膠有限公司訴山東省棗莊市國家稅務總局稅務行政處罰案”①http：//www.fae.cn/al/zdal/find/135090.html.明確表示：行政機關在將案件移送司法機關處理期間，不能作出罰款處罰，應等待司法機關作出處理，否則行政行為違法。另外，通過對數個案件進行梳理，如：賴連兆訴龍巖市地方稅務局稅務行政處罰決定案②https：//www.pkulaw.com/pfnl/a25051f3312b07f3f281786185e3041d4dfe9deceecd8fe7bdfb.html?keyword=%20.、黎玉寧與長沙市工商行政管理局雨花分局行政賠償案③https：//wenshu.court.gov.cn/website/wenshu/181107ANFZ0BXSK4/index.html?docId=cf4c897815984d2ba767027 48878e8df.、黃朝輝訴蘄春縣國土資源局行政處罰案④https：//wenshu.court.gov.cn/website/wenshu/181107ANFZ0BXSK4/index.html?docId=159e76557ae8449f933c0874 c9317ccd.的判決，可以看出，司法實務中均有此意。

綜上，刑事訴訟過程中，行政機關不能作出罰款處罰。

（三）法院作出罰金的生效判決后，能否作出罰款的行政處罰？

行政機關再作出罰款處罰，有違“一事不二罰”原則，茲不贅述。實踐中也有生效后作出的罰款處罰被撤銷的例子，如：閆石訴舒蘭市林業局行政處罰案⑤https：//wenshu.court.gov.cn/website/wenshu/181107ANFZ0BXSK4/index.html?docId=167d827cb5e2499896a5a99 600e55d7a.，市林業局在罰金刑后作出的罰款處罰，最終被二審法院撤銷。

（四）法院在作出罰金刑時是否要考慮先前的罰款？罰款超過罰金的部分是否執行？

1.法院在作出罰金刑時是否要考慮先前的罰款？

有學者甚至司法工作人員認為，法院在作出罰金刑時要考慮先前的罰款，以保證罪刑相適應原則。如：深圳中院溫錦資法官認為，判處罰金刑時若不考慮罰款，則可能導致對被告人重復懲罰；反之，又會陷入對被告人量刑畸輕的局面。兩害相權取其輕，為有利于被告人，判處確定罰金刑時亦應承認并考量在先的罰款。［5］又如：河南工業大學法學院張道許認為，法院對已被罰款的行為，有再進行罰金處罰的權力，但應堅持罪刑相適應原則。即在處罰強度上，應結合被告人先前罰款處罰這一實際，適度處以罰金。［6］

本文認為，法院作出罰金刑的依據是《中華人民共和國刑法》，刑法第五十二條明確規定罰金依據犯罪情節決定。因此，法院在作出罰金刑時無須考慮先前的罰款。依據犯罪情節而不考慮先前的罰款數額來判處罰金，是罪刑法定原則的體現，也符合“刑事優先原則”。

2.罰款超過罰金的部分是否執行？

對于實踐中因為罰金刑的作出不必拘泥于先前罰款行為，而出現的罰款高于罰金的情形，有學者認為超出部分仍然有效，須執行。也有學者認為，判決有罪后，給予犯罪人的罰金刑是更加嚴厲的刑事制裁。雖然客觀上犯罪人被判處的罰金數額可能低于罰款數額，但與行政罰款比較，定罪量刑的影響程度遠遠重于罰款。超出部分無須執行。

本文贊同超出部分不再執行的觀點。超出部分不再執行也體現了刑事優先的原則。司法實踐中也存在超出部分強制執行未獲得支持的判決。如：舒蘭市林業局申請強制執行對王風杰的罰款處罰案。至于超出部分的效力，本文認為，罰金刑并不能影響行政處罰的效力，若依據行政訴訟對其進行撤銷，也缺乏撤銷的正當性。因此，可以考慮設定專門機構對行刑處罰銜接上有沖突的情形進行變更或者撤銷。此外，本文認為折抵本身尚存在缺陷：罰款與罰金處罰依據、處罰標準、計算方式等均有所不同，單純通過金額進行折抵尚存在問題，是否需要考量折抵方式有待進一步研究。

（五）行政機關是否有資格判定某一違法行為構成犯罪？

《刑事訴訟法》明確規定定罪權在法院，未經法院依法審判，對任何人不得確定有罪。那么，是否就此否認行政機關的判定資格呢？本文認為，如果法律未賦予行政機關構成犯罪的初步認定權，行政機關和司法機關就沒有合法的案件交接依據。此外，對于罪與非罪的認定，法院在認定上尚存在困難，怎么能要求行政機關在這個問題上與法院具有相同的能力呢？最后，《移送規定》均用的是“涉嫌構成犯罪”。故建議將《行政訴訟法》的“違法行為構成犯罪的……”改為“涉嫌構成犯罪”避免招來越權之嫌。綜上，行政機關具有認定某行為涉嫌犯罪的初步認定權，并以此作為案件移送依據。

四、妥善處理罰款與罰金競合的建議

競合給罰款與罰金的運用取舍帶來分歧，立法對其運用做出的原則性規定并未定紛止爭，反倒給執法者留下了操作空間，引發一事二罰、以罰代刑等現象，不僅侵犯人權，而且浪費訴訟資源，有損法律權威。司法判例作為指導，尚不能遏制行政機關不當處理。建議通過完善立法，改進執法，規范罰款與罰金競合處理，從而保障人權，維護法律的權威。

（一）完善立法

1.從處罰范圍上明確行政違法與刑事犯罪的界限

對“情節”“后果”“數額”等行刑銜接界限進行明確，行政歸行政，刑事歸刑事。對于違法尚不構成犯罪的，進行行政處罰；構成犯罪的則由刑罰加以規制；對于處于行刑中間地帶的行為，通過具體規定，仍不能確定是否構成犯罪的，行政機關可作出資格罰等不影響刑事判決的獨有的行政處罰，并移送刑事司法程序認定是否構成犯罪。構成犯罪并經由司法機關作出刑事判決后，行政機關不得再作出同質的處罰；不認定為犯罪的，行政機關視情況作出相應處罰。

2.落實行刑程序上的銜接

細化移送、折抵等行刑銜接程序性規定，比如移送的具體條件是什么，如何移送，以及移送的期限、移送后行政機關的狀態等都應當有明確規定，避免模棱兩可，做到有法可依。

3.明確罰款金額的可能最高限

罰款與罰金數額的背后體現的是行政處罰和刑罰的嚴厲程度，超罰金的巨額罰款不一定能起到遏制行為人行為的作用，刑罰作為保護法益的最后一道屏障，其影響程度遠非巨額罰款可比。因此，建議依據罰金刑并對不同類型的行為設定罰款的可能最高限，若超過罰款約束的行為用刑法進行規制。

（二）改進執法

首先，加強執法者的法治素養培訓，提高執法者法治意識，避免盲目罰款；此外，強化監督制約機制，落實執法者不作為的法律責任。對于該移送不移送，情節嚴重，構成犯罪的追究相關刑事責任。

五、小結

由于定性和處罰種類的交叉，實踐中，罰款與罰金競合引發的問題并不鮮見。應堅持“刑事優先”以及“一事不再罰”原則處理二者競合的系列問題。立法不明給執法者留下了自由操作的空間，引發一事二罰、以罰代刑等現象。僅有司法判例的指導并不能遏制行政機關不當處理，應通過完善立法、改進執法，規范罰款與罰金競合問題。