環(huán)境法（2014）對環(huán)境公益訴訟制度建設的推進與再改進

雷曉婕

（鄭州大學體育學院，河南 鄭州 450044）

一、引言

2016年央視新聞報道某校搬入新小區(qū)后，近500名學生的血液指標出現異常，個別學生甚至檢查出罹患癌癥等嚴重疾病。且根據報道，使學校新校區(qū)相鄰施工地塊成為三家化工廠的舊址。據生態(tài)環(huán)境部和江蘇省政府成立的聯(lián)合調查顯示，相鄰工地土壤修復工程存在嚴重問題，污染防護措施未得到有效落實，相關監(jiān)管部門的監(jiān)管工作不到位。隨后自然之友和綠發(fā)會作為原告向某市中級人民法院提起環(huán)境民事公益訴訟，受污染土地上的原三家化工企業(yè)作為被告。隨后某市中級人民法院以原告提出的維護社會環(huán)境公共利益的訴訟目的正在逐步落實等理由，駁回了原告的訴訟請求［1］。此案的判決結果，在社會上引起了巨大的反響，暴露了我國現存環(huán)境公益訴訟制度中存在眾多急需解決的問題，同時引發(fā)了環(huán)境保護相關法律制度的熱烈討論。

二、我國環(huán)境公益訴訟制度的立法沿革

通俗講，目前我國環(huán)境保護公益訴訟制度的立法模式為“各個擊破，查漏補缺”，追溯歷史可知，2007年至2012年間為環(huán)保公益訴訟嘗試階段，2012年通過修改民事訴訟法初步建立起環(huán)保公益訴訟制度，2014年修訂《環(huán)保法》以及2015年出臺的環(huán)保訴訟有關司法解釋中進一步明確規(guī)定社會組織具有原告主體資格以及法院審理此類案件的具體流程。2015年和2016年相繼頒布的文件細化了檢察院提起環(huán)境民事公益訴訟以及環(huán)境行政公益訴訟的程序［2］。同年最高法還進一步細化了法院審理檢察院提起的公益訴訟程序。通過對上述立法程序的梳理可知，環(huán)保公益訴訟制度的構建過程屬于依靠試點經驗逐步推進，而非傳統(tǒng)的從整體角度搭建的立法模式。

基于此，這種做法盡管可以有針對性地解決某些問題，但無論是制度內部的相互關系上還是外部與其他制度的銜接上都存在瑕疵。筆者擬根據現有制度暴露出的問題，從2014年《環(huán)保法》修訂的角度剖析其對于環(huán)境公益訴訟制度的推進之處，以及通過該法實施至今在司法實踐中遇到的困境，有針對性地提出解決方案。

三、2014年修訂的環(huán)保法對環(huán)境公益訴訟的推動之處

2012年我國修訂民事訴訟法成為啟動修訂環(huán)境保護法工作的契機，因此環(huán)境民事公益訴訟需要建立在民訴法的基礎上，這就導致“公益訴訟”很難鑲嵌入“單人私益訴訟”的框架中。例如，環(huán)保法第五十八條的“對污染環(huán)境、破壞生態(tài)，損害社會公共利益的行為”屬于對民訴法“損害社會公共利益”的延伸。這般立法的結果是一方面造成兩個法條形式上的雷同，另一方面“環(huán)境公益訴訟”受制于“眾人私益訴訟”的束縛［3］。所以筆者認為我國目前的環(huán)保公益訴訟的本質依舊屬于“眾人私益訴訟”，此點在《消費者權益保護法》中的表現更為顯著。

但是從新法和舊法立法一致性以及制度連續(xù)性角度分析，2014年修訂的環(huán)保法本身對環(huán)保公益訴訟制度的推動依舊顯著，具體為：

（一）“破壞生態(tài)”可做擴大解釋

《環(huán)保法》在繼承民訴法相關表述的基礎上進行了適度填充，即：新增修飾語“破壞生態(tài)”，進而在一定程度上將本法第五十八條中所規(guī)制的行為從“損害私益行為”進行了擴充。目前人們對于環(huán)境污染的認識和理解程度遠高于對破壞生態(tài)的認知。污染環(huán)境具有直觀辨認的特點，排放污水、排放有毒物質都屬于環(huán)境污染行為。但人們卻難以從生活常識中歸納出何為破壞生態(tài)。

從本文第二章歷史沿革中可以看到，修訂版環(huán)保法實施后，最高法等機關恰恰是利用“破壞生態(tài)”這一可擴充空間為基礎，全面加強涉及環(huán)境資源的審判工作，例如將“破壞自然資源等生態(tài)環(huán)境造成的損失”、破壞具體種類的自然資源（水資源）的行為以及由于開采礦產資源導致的地質災害、植被毀損等生態(tài)破壞，都解釋為“破壞生態(tài)”，

從這個角度分析，司法實踐中對“破壞生態(tài)”進行了更為合理的擴充，有助于環(huán)保法中的利益從本質上逐漸與眾人私益相脫離，更貼合公共利益的本源。

（二）現行《環(huán)保法》可接入行政訴訟

同樣作為民訴法第五十五條的繼受者，《消法》規(guī)制的是私益訴訟制度，反觀2014年環(huán)保法中僅有2個條款涉及私權的實現，且核心思想為因環(huán)境污染或破壞生態(tài)等行為侵犯到公民個人利益時，將其救濟方式指引向了《侵權責任法》。除此之外，環(huán)境保護法本身為一個完整的體系，更側重于調整環(huán)境行為主體（自然人、法人、社會組織等）與作為環(huán)境行為主體的國家機關之間的關系，所以此法顯然不是單一地調整民事法律關系的法，其更接近于行政法。因此筆者認為只要沒有在《環(huán)境保護法》中明確進行排除性的規(guī)定，則環(huán)境保護法的訴訟制度就應當包括行政訴訟制度，這種訴訟制度的安排在我國當前法制體系下也更容易被接受［4］。此外，這種觀點在我國2015年最高檢頒布的檢察機關提起公益訴訟改革試點方案中也有所提及，該試點方案中關于“環(huán)境污染損害社會公共利益的行為”的表述與《環(huán)保法（2014）》中的表述完全重合，因此可以認為后者已經被檢察機關所認可并納入提起公益訴訟對象的范圍。

四、關于環(huán)境公益訴訟的再改進

《環(huán)保法（2014）》實際上從客觀角度上發(fā)揮了其對《民訴法》與《兩訴訟法修改決定》的重要銜接，但單純依靠《環(huán)境法》仍無法證明我國確立起了真正的公益訴訟制度，因為環(huán)保法并未對訴訟的類型予以明確；另一方面，基于實踐對“生態(tài)保護”這一概念引申出的生態(tài)修復等解釋性結論，無法與民訴法中形成的法律規(guī)范邏輯相一致。

筆者認為，作為與公益訴訟制度高度相關的環(huán)境保護法，不應當僅局限于通過擴大解釋的方式為環(huán)境公益訴訟提供支持，想要真正完成環(huán)境公益訴訟制度的建立，需要做出諸多努力，為實現上述目的，還應當對《環(huán)保法（2014）》作出如下修改探討：

（一）將“污染環(huán)境、破壞生態(tài)”等行為納入可訴范圍

目前環(huán)保法中規(guī)定的可訴行為僅限于私益損害行為，需要增加對“影響過程”的可訴性。換句話說，一方面應當追究由于環(huán)境行為給人身財產等私益造成侵害的責任；另一方面應當把對環(huán)境造成損害獨立的作為衡量違法行為的后果，明確環(huán)境損害行為的責任后果。如果接受上述修改方案，則社會組織自然而然具有了針對環(huán)境損害行為向法院提起訴訟的權利，從而將現有訴訟格局從社會公共利益訴訟擴充至環(huán)境公益訴訟［5］。

（二）明確環(huán)境公益訴訟與環(huán)境社會公共利益訴訟中的原告范圍

目前《環(huán)保法》規(guī)定的原告主體資格僅限于社會組織，但根據《兩訴訟法修改決定》，檢察院已經具有了提起環(huán)境社會公共利益訴訟以及環(huán)境公益訴訟，但這也造成了實體法的《環(huán)境法》與有關程序法間的沖突。為解決上述不一致，可以將《環(huán)保法》第五十八條的表述與《民訴法》相統(tǒng)一，賦予法定機關和符合條件的社會組織都有權發(fā)起訴訟，從而消除不同法律在規(guī)制相同內容上的沖突。

（三）明確污染環(huán)境、破壞生態(tài)的行為主體

實踐中，人們經常將《環(huán)保法》第五十八條中的主體限定在對環(huán)境造成直接污染或破壞的行為者，即：自然人、法人和社會組織。但根據《兩訴訟法修改決定》，環(huán)境公益訴訟的規(guī)制對象還應當包括具有監(jiān)督管理職責的行政機關，如果監(jiān)督機關存在違法濫用職權或作為等行為，同樣可能成為環(huán)境污染或破壞的主體。因此筆者認為還應當賦予符合條件的社會組織，就監(jiān)管主體的違法行為提起訴訟的權利。