農村婦女土地權益受損的表現、原因及對策建議

劉沛生

（中共沛縣縣委黨校，江蘇 徐州 221600）

土地是農村基本的生產資料，土地及其衍生的各種權益在農村生產生活中占據著重要的位置。當前農村土地“三權分置”適應了發展農業規模經營的時代要求，讓流出農業經營的農民增加收入，促進了新型城鎮化和鄉村振興，但也使得農村婦女土地權益被侵占的問題更為突出。

一、農村婦女土地權益受到侵害的表現和危害

農村婦女土地權益受到侵害通常表現在以下方面：第一，由于婦女婚姻的變動，在承包地和宅基地的占有、使用和收益上，出現“兩頭空”的現象。第二，在農村集體產權制度改革工作中，由于目前對集體經濟成員資格的認定尚無統一標準，一些村莊各行其是，導致“一村一策”，許多農村婦女一旦出現婚姻變動的情況，村集體經濟組織往往會取消她們的成員資格，這也就意味著她們相應的土地收益無法得到保障。

婦女土地權益受到侵害會帶來諸多不良后果：第一，影響農村婦女正常的生產、生活。在經濟欠發達地區，土地是生產、生活的重要保障，一旦失去土地，農業生產無法保障，生活質量也會明顯下降。在經濟發達地區，土地的衍生權益不斷增加，比如在征地補償款的分配方面，經常會出現離婚婦女無法獲得補償款的情況，會讓婦女產生被剝奪感。第二，破壞社會公正和社會穩定。我國婚姻法早已確立了男女平等原則，《土地承包法》中明確規定：“承包期內，婦女結婚，在新居住地未取得承包地的，發包方不得收回其原承包地；婦女離婚或者喪偶，仍在原居住地生活或者不在原居住地生活但在新居住地未取得承包地的，發包方不得收回其原承包地?！保?］調查結果表明，農村婦女離婚后，原有土地大多繼續被前夫承包，或被村集體收回重新發包。由于對土地權益分配的不滿，很容易激起她們與前夫的矛盾，對社會穩定帶來一定沖擊。在城鎮化推進較快的地區，這類問題已經成為影響社會穩定的重要因素，再加上地方政府對此問題重視不夠，久拖不決，導致上訪事件層出不窮。第三，會強化農村重男輕女的思想。土地權益分配的不平等，使廣大農村婦女在面對婚姻問題時，顧慮重重。農村婦女一旦離婚，由于在土地收益的分配上處于劣勢，經濟上的損失會明顯大于男性。這些顧慮使得婦女在婚姻問題的處理上處于被動地位，在家庭關系上更加依附于男性。現實生活中女性的不利地位，會強化村民頭腦中的重男輕女思想。

二、農村婦女土地權益受損的原因分析

（一）以“戶”為主體的土地承包方式

《土地承包法》規定，對于農民集體使用的土地采取集體經濟成員家庭承包的方式，集體經濟組織成員是不能以個人身份簽訂承包合同的。這樣做的好處顯而易見，農戶相對于自然人來說，是更具穩定性的主體，以農戶為主體，有利于承包關系的穩定與持續，但由于目前的法律尚無分割權的設置，也使得農村婦女在婚姻變動時存在承包地難以分割的情形。

受傳統婚俗的影響，農村地區大多沿襲“男娶女嫁”的方式，婚后女方落戶到男方，成為男方家庭中的一員。鄉土社會的家庭結構中男子占據主導地位，婦女處于從屬地位，體現在土地權益上，主要表現在以下兩個方面：第一，婦女出嫁時無法將娘家的承包地帶到婆家，實際喪失了對承包地的占有、使用和收益的權利，承包地基本上歸娘家支配，構成隱性的侵權，即使父母不在了，受傳統觀念的影響，承包地也是歸娘家兄弟繼續支配。第二，農村婦女離婚后，即使在婆家有承包地，由于離婚使得大多數夫妻關系形同水火，也無法行使土地承包權和收益權。

（二）村集體經濟成員資格認定的模糊性

集體經濟組織成員資格的認定與村民基本權利義務、身份保障息息相關。但我國目前現行立法對于如何認定集體經濟組織成員資格，尚無統一標準。盡管我國《土地承包法》提出對集體經濟組織成員資格確認的原則、程序和方法等，應由法律法規規定。但截至目前，關于集體經濟組織成員資格的認定僅有地方性法規、規章等，存在制定主體不一、效力位階各異等問題。多數村集體在村規民約中也有男女平等的原則，但由于村集體土地資源及其對應的土地權益幾乎是固定的，村集體經濟組織成員越多，也就意味著每個成員分得的土地資源和土地權益越少，所以在實踐中往往出現村集體經濟組織以村民自治的名義，以少數服從多數的借口，剝奪婦女的村民資格，侵占婦女的合法權益。［2］

（三）村民自治的隨意性

農村采用村民自治原則，重大事項包括本村的經營承包方案要經過村民會議討論和決定。民主原則保證了會議決定能夠體現大多數村民的意見，但這一原則也存在著被濫用的情形。由于村民代表多為男性，女性代表人數少，沒有群體優勢，處于弱勢地位。在召開村民會議時，一些村集體濫用少數服從多數的原則，制定了顯失公平、明顯侵害婦女權益的村規民約。

受經濟利益的驅使，特別是在集體土地被征收時，為減少參與者，一些村集體經濟組織以自治為名，任意取消婦女的集體組織成員資格。即使婦女提出異議，由于少數服從多數，她們的異議往往也是孤掌難鳴，難以得到回應。

（四）法律政策之間相互沖突

1987年，經國務院批準，貴州湄潭農村改革試驗區以“增人不增地，減人不減地”為內容開展試點工作，因為頻繁調整土地對地權的穩定顯然不利：農民不愿意改善土地的肥力，不愿意對土地進行投入；農民更傾向于對土地進行掠奪性使用，而且頻繁調整土地會使土地碎片化。湄潭農村改革的經驗后來寫進我國的法律，2003年《土地承包法》第二十七條、2007年《物權法》均體現了承包期內不準調整土地的政策精神。

這一政策雖然有其積極作用，但是弊端也很明顯，因為新增人口不斷出現，不解決新增人口的土地問題，顯然有失公平原則，而且也不利于農村的穩定。為解決這一問題，我國在1997年又出臺了《關于進一步穩定和完善農村土地承包關系的通知》，在堅持“大穩定”的同時，又提出可以“小調整”。這一政策在后來修訂的《土地承包法》中得以體現。

《土地承包法》第二十七條規定，在承包期內，當發生自然災害對承包地造成損壞時，經過一定的程序，可以適當調整承包土地。但是如果將土地重新發包，顯然難度太大，所以在二十九條又作出規定，村內預留土地、新開墾土地以及依法收回和自愿交回的土地應當予以調整或發包給新增人口，這就是所謂的“大穩定，小調整”的土地政策。

法律之間的沖突給村集體經濟組織決策提供了選擇的空間，事實上大部分村集體經濟組織都是執行承包期內發包方不得調整承包地的政策，這樣做的好處顯而易見：執行簡單，不需要重新丈量土地，不需要重新評價土地的質量好壞，畢竟重新分配土地耗時耗力，而且還容易引起各種糾紛，即使有新增土地，村集體經濟組織更傾向于留在村內自由支配，以增加村集體經濟收入。

三、農村婦女土地權益保護的對策與建議

當前，農村正在有序推進“三權分置”工作，在這個大背景下，對農村婦女的土地權益保護進行科學規劃和設計，能夠有效彌補當前法律機制不足，對于鄉村和諧也能起到積極的促進作用。

（一）對承包權的認定要以承包合同為依據

從立法本意說，以戶確權的目的在于土地承包的穩定性，至于內部土地是按份享有還是共同享有，法律不做明確規定。在實踐中，婦女的出嫁、小孩的出生、老人的去世和家庭成員的遷出都會帶來家庭成員的變動。在婦女出嫁或離異時，對原家庭承包的土地如何確權會直接影響婦女的土地權益。

《土地承包法》第二十三條規定：“承包合同自成立之日起生效，承包方自承包合同生效時取得土地承包經營權?！保?］《物權法》也提出土地承包經營權的設立時間是土地承包合同生效的時間，土地承包經營權證書只是對土地承包權加以確認。從上述法律規定可以看出，土地承包經營權的獲得以承包合同生效為生效要件，土地承包經營權證并不是承包經營權的生效要件，而只是物權的確認和公示。

由此可見，對承包權的確認應當以承包合同為依據。鑒于當前土地承包合同多是由“戶主”簽訂，在承包合同糾紛的處理中，只要婦女在承包合同簽訂時屬于原家庭成員的，不管有沒有在合同上簽字，都應該和其他家庭成員同樣享有土地承包權。

（二）明確集體經濟組織成員資格的認定標準

農村集體經濟組織成員資格的認定標準一般基于出生、婚姻和戶口遷移等法律事實。對于如何認定集體經濟組織的成員資格，當前法律缺少統一的規定。理論界的看法一般分為兩類：一是戶籍說，即以是否具有本村常住戶籍為認定的依據；二是權利義務說，即村民與本集體經濟組織形成事實上的權利義務關系等。

在實踐中，應該采取綜合認定的標準。一般來說，認定農村集體經濟組織成員資格應當以戶籍為標準，因為戶籍是確定我國公民身份的基本依據，而且戶籍的遷入與遷出都有據可查。根據這一原則，婦女婚姻變動時，戶籍遷出的，就喪失了集體經濟組織成員資格，戶籍沒有遷出的，繼續保留集體經濟組織成員資格。在戶籍的遷移與否的問題上，要尊重婦女的自主決定權，她們可以將戶口保留在娘家，也可以遷移到婆家。除戶籍外，還應該考慮權利義務對等原則，成員資格的享有應當以農民盡到對集體的義務為前提。

（三）加強對村民自治的監督

村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織，當涉及村民利益等相關事項時，村民委員會有權提請村民會議討論，但村民會議作出的具體方案不能違反相關的法律規定。從法理上來分析，村規民約等民間法是村集體經濟組織成員的意思自治，屬于私法范疇。我國《村民委員會組織法》明確規定村民會議或村規民約不得同我國的法律法規相違背，我國《物權法》規定，如果村集體經濟組織作出的決定侵害了成員的合法權益，他們有權請求法院撤銷這些決定?；谝陨戏梢幎?，一旦出現農村婦女土地權益被侵占的情況，各地政府要主動介入，特別是縣鄉政府，要對當地土地確權工作、征地補償工作制定指導性方案，把分配主體認定的原則、程序和方法明確下來，讓村集體經濟組織有據可依，避免各行其是。對村民會議和鄉規民約，特別是涉及婦女土地權益的內容、條款以及制作程序要建立嚴格審查機制。［4］

針對婦女在農村處于相對弱勢的現狀，應通過各種途徑提高女性參政比例。在村委會成員的構成中，許多村莊的女性太少，僅有一名女性。在下一步的工作中，要不斷提高村委會成員的女性比例。在村民會議的召開中，要設置婦女成員的最低比例，并將之作為召開村民會議的前置條件。

（四）以土地產權改革為契機，增設土地經營分割權

按照物權法的規定，土地承包經營權屬于物權。物權最大的特征是支配權，承包人可以直接就承包地行使權利，這種權利不應以戶口的遷移、居住地的變更和婚姻的變動而喪失。村集體經濟不能因為婦女出嫁而將承包地收回重新發包，農村婦女至少在承包期內仍然享有對土地的占有和收益權利。在土地承包期內，婦女出嫁、離異的，有權就原共同承包土地進行分割。如果分割后，無損原來承包地的經濟價值，則可按原家庭成員份額進行分割；如果可能減損原承包地的經濟價值，則對承包地評估作價，并按評估價格補償婦女。

農村土地的三權分置改革使得越來越多的農戶不再直接依賴土地經營，而是通過土地流轉、入股等方式獲得收益，土地的生產資料價值逐漸向財產讓渡權利價值過渡。在土地的流轉、入股等過程中，要明確婦女的份額。以農戶為單位的土地承包經營涵蓋全部家庭成員，婦女在家庭中享有與其他成員平等的權利，離婚婦女有權對財產權利讓渡的收益進行分割。

不可否認的是，農村婦女的法律意識、維權意識淡漠也是其權益難以保障的重要原因之一。她們或者礙于面子，或者屈服于村規民約，無奈放棄自己的權利。因此強化“男女平等”的觀念，提高農村婦女法律意識，引導她們通過法律手段來維護自己的合法權益，也是維護婦女土地權益的重要手段。