對林地的非法占用行為及其行政法律追責(zé)認(rèn)定與影響

魏平娟

（中共寶雞市委黨校，陜西 寶雞 721000）

伴隨著我國社會經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，當(dāng)前各行各業(yè)都存在利益驅(qū)使下的非法行為，比如占用林地非法建房、違法修路等等，在林地的非法占用領(lǐng)域中，存在發(fā)生時間長、違法行為與方式較多、持續(xù)動作頻繁等特點，因此必須引起相關(guān)部門的高度重視，加大對林業(yè)的行政執(zhí)法投入和執(zhí)行力度，確保各地區(qū)林地使用的合理合法性。

一、非法占用林地行為簡述

（一）非法占用林地行為概念

非法占用林地的行為指的是未得到當(dāng)?shù)亓謽I(yè)行政部分和主管部門批準(zhǔn)的情況下，出現(xiàn)與保護(hù)土地法規(guī)內(nèi)容相悖的行為，或是盡管持有許可證，但對具體規(guī)定地點、方式出現(xiàn)違規(guī)行為的情況，出現(xiàn)更多的則為非法占用林地建房、修路、采石、種植農(nóng)作物、堆放廢棄物導(dǎo)致林地用途產(chǎn)生改變，有的行為人在非林地進(jìn)行生產(chǎn)建設(shè)工作而導(dǎo)致當(dāng)?shù)氐姆N植條件發(fā)生毀壞，另一部分則為直接地非法占用林地行為，需承擔(dān)對應(yīng)的法律后果［1］。

（二）非法占用林地行政違法后果

針對存在的非法占用林地，負(fù)有行政違法行為的情況，則要參考《森林法實施條例》進(jìn)行判處，比如擅自開墾林地而導(dǎo)致林木受損，則要以《森林法實施條例》的相關(guān)規(guī)定對當(dāng)事人進(jìn)行處罰。若未直接損壞林地或開墾沒有樹木的林地的行為，則交由縣級以上林業(yè)主管部門對其違法行為進(jìn)行阻止，并要求限期恢復(fù)原狀。而沒有經(jīng)過縣級以上林業(yè)主管部門進(jìn)行審核，未得到許可證就對林地用途進(jìn)行擅自改變的，則直接交由林業(yè)部門促使其限期內(nèi)加以恢復(fù)。還有部分臨時占用林地，逾期不歸還的情況，林業(yè)部門同樣應(yīng)責(zé)令限期恢復(fù)原狀［2］。

二、非法占用林地的行政法律追責(zé)認(rèn)定與影響

（一）關(guān)于行政法律追責(zé)認(rèn)定的解釋

非法占用林地行政法律追責(zé)時效，指的是行政機(jī)關(guān)針對出現(xiàn)違法行為的當(dāng)事者追究其行政法律責(zé)任具備的有效期限，若當(dāng)事人的違法行為超出了這個期限，則不予以追究行政法律責(zé)任，而是根據(jù)《行政處罰法》中第二十九條的內(nèi)容，當(dāng)事人在出現(xiàn)違法行為后的2年中未能承擔(dān)行政法律責(zé)任，則需承擔(dān)另有法律規(guī)定的責(zé)任。通常情況下，行政處罰追責(zé)時效定為2年，是從當(dāng)事人出現(xiàn)違法行為的當(dāng)日算起，是一種持續(xù)性的發(fā)生狀態(tài)，直到其違法行為終止。結(jié)合《行政處罰法》條例的定義，當(dāng)事人違法行為的發(fā)現(xiàn)時間指的是行政部門具體為其進(jìn)行的立案時間，而違法行為發(fā)生后到停止的時期，出現(xiàn)繼續(xù)或連續(xù)違法行為狀態(tài)，指當(dāng)事人實施兩次或兩次以上相同違法行為，以及在一定時期內(nèi)發(fā)生持續(xù)性違法狀態(tài)的行為情況［3］。

（二）非法占用林地行政法律追責(zé)時效認(rèn)定

結(jié)合《行政處罰法》的相關(guān)內(nèi)容可知，當(dāng)事者產(chǎn)生非法占用林地的行為判定其是否超出追責(zé)時效，就要從以下三個細(xì)節(jié)點進(jìn)行把控。首先是確定具體的非法占用林地行為時間。其次是確定非法占用林地行為的具體停止時間，最后是非法占用林地行為是否有連續(xù)性、繼續(xù)性的違法狀態(tài)特征。如上所述，非法占用林地行為在當(dāng)事者發(fā)生時間到停止時間判定為2年，這段時間內(nèi)都可對其追究法律責(zé)任和執(zhí)行處罰，而在實際的執(zhí)行過程中，有很多的林地被占用于建房、修路、采石等操作都是由多人實施的，涉及人數(shù)較多，容易出現(xiàn)證據(jù)不足、資料不足等問題，因此很難認(rèn)定正確的時效，使其違法行為的追責(zé)受到限制。若出現(xiàn)難以確定違法行為當(dāng)事者非法占用林地破壞數(shù)量和破壞方式的情況，就會對當(dāng)事者違反行政法律有效追責(zé)產(chǎn)生影響，對應(yīng)的刑事立案也只能從行政法律追責(zé)方面著手［4］。

三、關(guān)于非法占用林地行政法律責(zé)任的案例分析

（一）案例簡述

2014年，甲從某國有林場租用自家房屋后45平方米左右的林地，一次性交付4500租金，并未明確期限。同年，他為預(yù)防山上發(fā)生滾石、山洪等給房屋造成的威脅，在林地上修建15米圍墻，占用了4平方米左右的林地，但未對其進(jìn)行全封閉。兩年后，甲又將該地轉(zhuǎn)賣給乙，直到2019年，圍墻由于長時間未修理受到風(fēng)雨較大影響而出現(xiàn)坍塌的問題，于是乙對圍墻進(jìn)行再次修補(bǔ)。同年年底，有當(dāng)?shù)厝罕娤蛄謽I(yè)局舉報甲乙的行為。經(jīng)過調(diào)查和確認(rèn)，森林公安局確定圍墻的整修未經(jīng)林業(yè)主管部門的審核同意，已構(gòu)成違法修建后果，結(jié)合森林法的有關(guān)規(guī)定，需對其違法占用林地的性質(zhì)進(jìn)行處罰。

（二）爭議焦點分析

1.認(rèn)定處罰對象

根據(jù)《森林法》的相關(guān)規(guī)定，進(jìn)行勘察、開采礦藏與各項建筑工程，都應(yīng)不占或少占林地，必須征求當(dāng)?shù)亓值鼗蚩h級以上林業(yè)主管部門的審核同意后才能進(jìn)行相關(guān)操作，根據(jù)相關(guān)的土地管理法律與行政法規(guī)辦理好審批手續(xù)，繳納植被恢復(fù)費后才能操作。占用或征用林地時，若未經(jīng)過林業(yè)主管部門審核同意，則不得批準(zhǔn)申請。由此可見，案例中的甲乙雙方均為公民，任何修建圍墻行為均未得到當(dāng)?shù)亓謽I(yè)局的審批同意。在產(chǎn)生分歧的爭議中，有一種情況認(rèn)為需要對甲進(jìn)行處罰，其在2014年以第一人的身份租用林地，結(jié)合《合同法》的相關(guān)規(guī)定，租賃合同是出租人將租賃物交付承租人使用、收益，承租人支付租金合同，而這份合同則屬于民事租賃合同，基于兩者關(guān)系，甲可得林地使用權(quán)。但甲卻在未獲取林地占用行政許可權(quán)的情況下進(jìn)行圍墻的修建，這直接違反森林法的相關(guān)內(nèi)容，則是第一違法的當(dāng)事人。盡管后來使用權(quán)從甲轉(zhuǎn)變?yōu)橐遥椎男袨椴粦?yīng)因買賣關(guān)系的改變而發(fā)生轉(zhuǎn)移，所以甲需承擔(dān)主要的責(zé)任。還有一種情況認(rèn)為需要處罰的當(dāng)事者是乙，他從甲獲取所有權(quán)后也獲得了林地的使用權(quán)，在他知道圍墻是屬于違法行為的情況下還決定購買并產(chǎn)生購買行為，這一認(rèn)定可判斷為乙愿意接受這一事件的法律后果。

2.關(guān)于處罰時效性問題

在上述第一種情況中，這個案件已經(jīng)超過處罰的時效，甲修建圍墻的違法行為從其發(fā)生后已經(jīng)有兩年零幾個月，違法行為在兩年內(nèi)未被發(fā)現(xiàn)，不再予以行政處罰，所以說建造圍墻的違法行為結(jié)果已經(jīng)不再是違法行為本身。而在第二種情況中，該案件也可看作未過處罰時效，行政機(jī)關(guān)所追究的是當(dāng)事人在修建圍墻上產(chǎn)生的違法行為，并非圍墻修建時的施工行為，所以甲修建圍墻對林地產(chǎn)生占用的性質(zhì)，是其違法的后果，規(guī)定的期限是從當(dāng)事人違法行為發(fā)生之時開始計算，且有連續(xù)性、繼續(xù)性的特點，到終止行為為止，所以可判定未超過處罰時效。

筆者認(rèn)為，甲在沒有獲取林地占用行政許可權(quán)的前提下進(jìn)行圍墻的修建，已經(jīng)構(gòu)成違法的性質(zhì)，所以是違法結(jié)果的實施者，即便后續(xù)交給乙，也不應(yīng)將責(zé)任轉(zhuǎn)交給乙。關(guān)于處罰時效問題，從法律的角度其缺乏明確界限，但森林法立法的目的就是為了保護(hù)森林資源，減少或避免更多的林地被非法占用，所以在執(zhí)行中有一定的可調(diào)整條件與范圍。因此提出非法占用林地行為所負(fù)行政法律責(zé)任的實施對策：（1）要明確非法占用林地行為的具體狀態(tài)。由于我國目前還缺乏對行政時效更明確的法律解釋，因此還需從林業(yè)部門完善相關(guān)制度與法律內(nèi)容，規(guī)范非法占用林地行為狀態(tài)的細(xì)節(jié)內(nèi)容，詳細(xì)解釋追責(zé)時效的相關(guān)問題，從而確保林業(yè)機(jī)關(guān)及工作人員更好地執(zhí)法。（2）要加強(qiáng)林地行政部門的執(zhí)法力度。必須重視執(zhí)法職能的處理，進(jìn)行審批時強(qiáng)化各步驟與環(huán)節(jié)的銜接，確保能夠及時發(fā)現(xiàn)和制止非法的占用林地行為，為行政法律追責(zé)時效的保證提供便利，也減少后續(xù)處理產(chǎn)生更多難以解決的矛盾，最終更好地保護(hù)我國的林地生態(tài)環(huán)境與資源。

綜上所述，林地資源是我國非常重要的可再生資源，關(guān)乎廣大民眾的生存、生活與發(fā)展，各種非法占用林地的行為，無疑觸犯了相關(guān)法律的規(guī)定要求和國家民眾的利益，構(gòu)成對林業(yè)資源的浪費與環(huán)境威脅，因此相關(guān)部門和工作人員必須加以重視，明確非法占用林地行政法律責(zé)任，依法操作，不斷完善，確保我國林地資源得到保護(hù)。