松原市國土空間綜合整治及生態轉型發展研究

姚 堃

（吉林省社會科學院農村發展研究所 吉林 長春 130033）

土地空間綜合整治是指土地綜合整治，指在一定區域內，通過綜合措施對自然資源進行開發、利用、管理和保護，從而保證自然資源的可持續利用。

一、松原市生態環境保護及發展基礎

1.改善農村人居環境，提高土地整治水平

松原市強調以規劃促進農村人居環境改善，準確地把握關鍵環節，以城鄉融合、工業協作和差異化發展為原則，科學制定短期、中期和長期規劃，并完成村莊環境改善的任務規劃，為全面推進農村人居環境改善提供科學依據。[1]

松原市堅持標本兼治，全力治理頑疾。針對垃圾堆積、市場外溢、違章建設等七大突出問題，開展了一系列重點行動。2020年，近5000個廢棄的建筑被拆除，100萬噸的農業生產廢棄物、農村生活垃圾和牲畜糞便被清理干凈，8000公里的村莊和溝渠已經翻新，基本上實現了“清掃倉庫看到底部，看到事物的真彩色”的目標。松原市積極建設垃圾轉移體系，實現全市垃圾收集轉移體系的全覆蓋，形成“農民分類、村級收集、鄉級轉移、縣市處理”的四級處理模式。同時，進一步加強宣傳和引導，堅持“翻新、宣傳及指導”為原則，及時宣傳農村人居的先進模式和改造經驗。通過互聯網、電視和其他新媒體，有效引導廣大農民參與農村人居環境改造工作。

2.以項目為基礎，夯實生態環境保護

近幾年來，為了更好地從源頭改善環境，松原市各地區都加大了相關項目的引進，通過項目建設補充環境整治的不足。先后引進生物質發電、秸稈造紙、纖維素乙醇等30個項目，年作物秸稈消耗量近300萬噸，占全市秸稈產量的42%，有效減少了秸稈燃燒對環境的污染。引進大型關聯企業，通過生產有機肥、發展綠色農業基地等項目，年處理畜禽糞便60萬噸，利用率達45%，實現環保與產業培育雙贏發展。大力開展美麗鄉村建設，彌補公共基礎設施的不足。截至2020年年底，全市共建設美麗村莊41個，美麗庭院2046個，清潔住房6474戶，改造農村飲水工程37個，改造農村廁所6204個，完成農村綠化美化村莊110個。大規模植樹造林和土地綠化100萬畝，完成人工造林90多萬畝，有效提高了全市生態環境整治水平。[2]

二、松原市土地綜合整治與生態轉型發展存在的問題

1.重經濟輕生態

雖然生態環境治理與保護問題已經受到社會各界的肯定和重視，但還存在注重GDP、招商引資數量等經濟指標，忽視可能造成的環境污染問題的情況。

2.重傳統輕創新

在土地整治和生態環境治理保護的過程中，松原市大多采用傳統的方法。使用硬化材料和機械設施，對生態環境造成負面影響，導致生態環境降低自我修復能力，生態環境保護效率低下，效果也不明顯。

3.重數量輕質量

隨著對生態環境污染問題的重視，松原市采取了諸多保護措施，如不斷設立自然保護區及野生動物棲息地。很多保護區并沒有起到有效保護生態系統的作用，甚至由于人類活動的過度參與，破壞了原本平衡的生態環境。這是國家應該重視的，及時采取有效措施保護這些自然棲息地的同時，要注意生態環境的完整性和連通性，使生態環境得到修復。

4.綜合整治水平有待提高

土地綜合整治是一個復雜的系統工程，涉及土地、農業、發改、住建、交通、水利、金融等多個領域和部門。每個部門的管理和職責是不同的，還有行政級別劃分等問題。因此，具體區域的開發保護措施相對單一，各相關部門溝通銜接不順暢，各行其是的現象仍有發生，缺乏統一規范的統籌規劃，導致修復過程中整體、綜合的控制作用失效。

三、國土空間綜合整治與生態轉型發展的對策建議

我國生態文明建設已經上升到國家發展的戰略層面，中國的綜合土地整理已進入一個新時代，被賦予了更深的內涵和目標，并已成為生態文明建設的重要舉措。松原市應積極推進土地綜合整治和經濟生態轉型發展，服務于生態文明保護整治建設的目標。[3]

1.提高投融資機制，加大資金投入

通過公眾預算計劃，將專項資金用于高標準農田建設及土地治理項目。受損農田的土地修復費用，主要來自新建設土地使用費、土地轉讓費、土地復墾費用等，要嚴格專項資金的使用監督管理，保證資金的有效使用。同時積極探索多樣化和綜合投資機制，多渠道籌集生態環境保護資金，鼓勵政府和政策性銀行設立生態綠色債券基金和金融產品，增強利益相關者和債務人的內生動力，引導社會大眾廣泛參與，努力形成生態綜合治理改造創新型投融資機制。

2.科學梳理職能，提高綜合統籌發展水平

隨著經濟社會發展步伐的加快，區域交通設施、經濟要素和人口聯系越來越便捷，區域管理和“碎片化”改造已不適應時代的發展。在職能區劃和合作保障體系中做好各部門溝通、各區域科學協調發展，增強松原市生態環境綜合整治統籌發展能力。

3.完善理論體系，激發土地整理與生態恢復活力

為了滿足建設生態文明的戰略需要，促進綠色發展，確保國家糧食安全、生態安全。自然資源部提出加快實施重大科技創新的發展戰略，專注于建立地球系統科學的核心理論，領導深海探索的前沿科學，建立自然資源調查與監測、土地與空間優化管理體系控制、生態系統保護與修復體系，松原市要更新先進理論技術，完善自身生態綜合整治的理論支撐體系。同時要加強與科研機構及院校之間的合作，利用國內外土地整治和生態修復經驗，激發生態環境綜合整治新活力。

4.統籌規劃，制定科學合理的土地整理戰略

土地整理需要在一定區域內生產、生活、生態環境統一的基礎上，根據區域實際情況統籌安排，制定科學合理的土地整理策略，更好地開發土地資源，提高土地利用率，制定綜合性的土地整理文件，明確土地整理需要遵循的原則和制度。

5.深化公眾參與度

深化公眾參與土地和空間的綜合整治，建立公眾參與機制，進一步深化公眾參與土地綜合整治的具體性和空間性，提高生態環境評估的全面性和準確性。在一定程度上，生態環境安全關系到人類社會的發展，僅僅依靠政府的監督是不夠的。提高全民生態安全意識，積極宣傳土地空間綜合整治與人民群眾切身利益的關系。通過設置講座和發放宣傳冊，加快生態環境保護組織的形成。通過生態環境保護組織的渠道，民眾可以及時反饋當地政府在實施生態環境綜合整治過程中存在的問題，向綜合整治土地空間的相關管理部門反映，以便可以妥善解決實際存在的問題。隨著社會經濟的發展，各行各業的快速發展也帶來了一系列的環境問題，這些問題已經嚴重影響了人類和自然的發展，我們應該及時發現并解決這些問題。提出土地整理與生態修復的發展戰略，更好地建設美麗家園，這是確保生態環境建設可持續發展的必由之路，更是一個需要長期堅持的持續發展過程。

6.加快推進土地綜合整治和生態修復保護

土地管理和耕地保護是國土空間綜合整治的主要目標。我國人均可利用的土地仍顯不足，特別是在農村，土地問題十分突出。幾十年前，農村地區大多數農民都是家庭農民，主要靠種植農作物養家糊口。隨著社會的發展，大部分青壯年外出工作，農村地區老齡化嚴重。國家應當制定相關政策，統籌利用閑置土地，提高閑置土地利用率，一定程度地增加農民收入。只有這樣，土地才能合理使用，社會才能和諧穩定。

7.注重土地整理和土地保護

土地整理要以整合土地為重點。在土地整理過程中，要進行科學的規劃。不允許盲目投資和重復低效利用土地資源。堅持保護和集約化的理念，嚴格審查和調整各項相關規劃和土地利用標準。一是科學規劃重大基礎設施和基礎產業發展；二是嚴格劃分土地利用標準；三是嚴格控制城市土地利用規模；四是強化土地利用的整體調控功能。深入研究國家措施，探索一條符合松原市的生態發展道路。

8.著力提高生態環境整治質量

我國現階段的土地整理工作雖然取得了一定的成績，但也存在相當程度的環境污染問題。在土地整理過程中，要注重生態文明建設，注重生態保護，回歸自然。在農村地區，土地環境污染較為突出，如亂扔垃圾，沒有固定的傾倒場所，近兩年逐步得到改善。在村里設置固定的垃圾傾倒場所，設置專用垃圾車方便護理人員及時清潔。設置垃圾貯存地，既不會造成傾倒垃圾占用土地，又能減少污染。近年來，傾倒垃圾問題不斷得到改善，土地整理質量也得到了提高。樹立山、河、林、田、湖生態系統，所謂牽一發而動全身，無論哪個環節遭到破壞，都會影響其他環節的生態平衡。

9.提高科技創新戰略的實施

傳統的生產發展方式會帶來更大程度的生態環境破壞，要充分發揮科學技術的發展作用，以創新的方式有效解決這些問題。提高土地利用的機械化水平，采取新型的保護性耕作技術，提高對耕地的保護利用水平。我國在科學技術、生態學等方面的發展還存在不足，在生態環境的保護和可持續發展道路上還有很長的路要走。因此，要積極探索發展新型科學技術在生態環境保護中的實施方式，通過提高科技創新戰略提高生態環境綜合治理能力。

10.土地綜合整治與生態文明建設共同發展

節約集約土地資源，確保推進生態文明建設。土地整理的目的是統籌整合土地，科學協調地促進生產。首先，應當編制土地儲備計劃、土地供應計劃。加強對國有企事業單位土地資產的管理。這樣既盤活了國有資產，又減少了新的建設用地使用壓力，保護了耕地。其次，實行增減掛鉤的政策，使占用和補充的耕地相互對應。最后，嚴格監管所有開發荒地的單位和個人，嚴格執行土地開發計劃省、市、縣國土資源局報備審批流程，規范土地開發順序，防止單位和個人無序開發和整理儲備資源。目前，土地綜合整理模式同質化嚴重，許多地區甚至強調“標準化”，使具有多樣性特征的區域生態景觀遭到嚴重破壞。針對這一現象，在實施全面的土地整理過程中，我們應加強規劃和設計，因地制宜，避免一刀切，在統一技術標準的基礎上，結合松原市各地風俗文化特點和自然生態景觀，開發相互匹配的地區環境和土地整理發展方式。

在實施土地綜合整治的過程中，要注意保護生物多樣性和生態平衡，實現土地的質量、數量和生態三個方面的綜合整治。無論是從松原市社會經濟發展的角度，還是從實際應用的角度，都應該把生態文明建設的理念與土地綜合整治充分結合起來。要正確認識土地綜合整治與生態文明建設的深刻內涵及其相互關系，對實現二者的和諧發展具有重要意義。