檢察機關提起行政公益訴訟一體化辦案機制研究

張瑞雪

（河北大學法學院，河北 保定 071002）

在國家利益和社會公共利益保護上，民事公益訴訟、行政公益訴訟和刑事附帶民事公益訴訟都各自發揮著不可忽視的作用，針對現在公益訴訟涉及的領域越來越多，案件辦理的知識和能力要求也越來越高的辦案現實，眾多檢察機關已經在積極實踐一體化的辦案機制，與其他機關、社會組織的協作交流使得公益訴訟案件的辦理更加順利，檢察機關的辦案壓力也大大得到了緩解。在這樣的公益訴訟發展環境下，很多學者便呼吁要回歸公益訴訟制度設計的初衷，把行政公益訴訟放在優先考慮的位置，特別是在公益訴訟的辦案力量和辦案資源的配置和投入上。

一、行政公益訴訟本質理清

（一）行政公益訴訟的本質

1.權力制約的工具

對比其他訴訟類型，行政公益訴訟更側重于法律監督而不是糾紛解決。對于行政機關不作為或者亂作為的現象，檢察機關作為法律監督的主體，有權力也有義務予以糾正，而若只賦予檢察機關提出檢察建議的權力，對于行政機關可能沒有威懾力，起不到實際的監督效果，行政機關不改正錯誤的行政行為，國家利益和社會公共利益就難以得到恢復［1］。因此，賦予檢察機關通過提起行政公益訴訟的職權，使法院對于拒不改正錯誤行政行為的行政機關進行強制執行，以實現有效的社會監督，切實保護國家利益和社會公共利益。

2.訴訟信托論的產物

訴訟信托是指受托人因委托人的委托而以自己的名義進行訴訟活動，是委托人不僅要把自己的訴訟權利，而且要把自己的實體權利轉移給受托人的制度。正是由于訴訟信托理論的存在，使檢察機關提起行政公益訴訟不僅存在了合理的制度基礎，而且使檢察機關成了行政公益訴訟的唯一適格起訴主體。由于行政公益訴訟的被告是行政機關，具有特定的行政專屬性，一般的公民和社會組織可能沒有與行政機關相抗衡的能力，而檢察機關作為國家的法律監督機關，因為訴訟信托理論的存在獲得國家和人民的委托，成為合法的行政公益訴訟的訴訟主體，針對行政機關的違法行為提起訴訟，以保護被侵害的國家利益和社會公共利益。

綜上，基于權力制約和訴訟信托理論的基礎和眾多學者的多方面論證，檢察機關已經成為提起行政公益訴訟的唯一適格主體，這是一個沒有爭議的問題［2］。而正是由于檢察機關是提起行政公益訴訟的唯一適格主體這一特點，使得行政公益訴訟在面對當前針對公益訴訟涉及領域不斷復雜、專業化水平不斷提高的形勢，在不得不選擇日趨一體化的辦案制度的大趨勢下，成為保護國家利益和社會公共利益的最佳選擇。

（二）行政公益訴訟一體化辦案機制的法理基礎

目前針對檢察機關提起行政公益訴訟實行一體化辦案機制已經具有很多理論和實踐案例的支持，其主要法理基礎如下：

1.法律基礎

我國《憲法》將檢察機關定位為國家的法律監督機關。檢察機關的法律監督不同于公民和社會組織的監督，其具有強制性和更強的約束力，檢察機關法律監督者的身份使其在行政公益訴訟一體化辦案過程中對證據的收集和情況的了解更加便利，極大地提高了訴訟效率［3］。

2.職權基礎

我國檢察機關實行的是上下級間領導與被領導的關系。我國《憲法》和《人民檢察院組織法》都規定上級檢察院可以領導下級檢察院的工作，這表明在行政公益訴訟的辦案過程中，對于下級檢察院難以解決的案件或者基于區域內職權之間的限制不便進行調查時，可以由上級人民檢察院或者由上級人民檢察院統一調配其他檢察院的檢察人員進行立案調查，檢察資源的統一調配和合理分工有利于在行政公益訴訟中突破職權制約，緩解下級檢察院無權監督或起訴上級或同級人民政府的困境，是實現行政公益訴訟一體化辦案的重要制度基礎。

3.實踐基礎

實踐中，部分檢察院已經出臺了關于公益訴訟的一體化辦案機制，明確了一體化辦案機制的原則，檢察機關和行政機關在一體化辦案過程中的職權和義務，并在案件中得以實踐［4］。例如，河北省制定出臺了《河北省檢察機關公益訴訟一體化辦案工作暫行規定》，明確了公益訴訟一體化辦案的原則、具體機制以及各級檢察院的職權范圍等內容，為一體化辦案提供了有效的制度支撐；部分檢察院還與一些行政執法單位進行合作，實現資源共享，建立了公益訴訟專家庫，通過聽證會、座談會等形式，集合各種社會群體的力量，整合社會資源，辦理公益訴訟案件。不管是檢察系統的上下統一調配還是檢察院與行政機關的共同聯合辦案抑或是吸納社會專業人士的參與，都體現了公益訴訟一體化辦案機制的大趨勢，為行政公益訴訟一體化辦案機制的完善提供了豐富的實踐經驗。

二、檢察機關提起行政公益訴訟的辦案現狀

（一）實務現狀

目前我國各地行政公益訴訟的一體化辦案機制的構建進程還存在著較大差距，有些省市在檢察一體化辦案經驗的基礎上，已經構建了日漸成熟的公益訴訟一體化辦案機制并進入逐步完善階段，而有些地區的行政公益訴訟的一體化辦案機制才剛剛起步。因此，研究先行省份和典型案例的辦案機制對于全面構建行政公益訴訟一體化的辦案機制，形成全國統一的行政公益訴訟一體化辦案機制具有重大借鑒意義。

河北省在公益訴訟的一體化辦案進程中屬于率先探索的省份，其不僅出臺了《河北省檢察機關公益訴訟一體化辦案工作暫行規定》，而且在案件辦理過程中也較早開始嘗試適用一體化辦案機制，各市縣對于一體化辦案機制的貫徹工作也使公益訴訟的辦案質效得到了很大的提高。以河北省人民檢察院牽頭辦理的一起督促稅務機關履行稅款追繳職責行政公益訴訟案為例，河北省人民檢察院在收到上海閔行區青悅環保信息技術服務中心《關于對河北省違規申請環保退稅企業退稅追繳進行監督的申請》后，于第一時間派出兩個調查組對保定市、辛集市涉及的案件線索開展了調查工作。在省院統一指揮下，省、市、縣三級檢察院干警組成聯合調查組先后到當地生態環境局、稅務局、法院等部門進行核實，調取證據。同時還將案件線索分別交辦有關市縣，以省檢察院監督指導，各市、縣具體落實的方式展開，相關市、縣院經過開展工作，實際督促相關稅務行政部門，共收繳退稅6000余萬元，使一體化的辦案機制得到了完美的貫徹落實。

筆者在最高人民檢察院官網以行政公益訴訟為關鍵詞，按照相關度的順序整理，共檢索出一年內的指導性案例469件，其中包括國有財產保護、國有土地使用權出讓等領域的行政公益訴訟典型案例。在對案例的閱讀分析過程中，筆者發現在指導性案例的辦案過程和訴前程序中，“磋商”“聽證”“聯合”“協作”等詞出現的頻率最高，典型案例中，檢察機關大多充分利用訴前程序，聯合眾多部門，調查核實、協調解決損害國家利益和社會公共利益的現象。從檢察機關在訴前的這些工作過程，我們已經可以看到在檢察機關辦案過程中的一體化趨勢，同時我們也看到了多部門聯合協作、分工配合、資源共享的一體化辦案機制的工作效果顯著，最主要的是以點帶面，通過一個案件的調查解決一類案件的問題，極大地提高了工作效率，擴大了社會影響。

然而，制度完善的省份和典型案例還只是少數，行政公益訴訟一體化辦案機制在全國并沒有得到普遍適用。筆者在中國裁判文書網上檢索出全國的行政公益訴訟案件2276件，大部分都缺少一體化的辦案機制，只是充分履行了訴前的檢察建議程序后就會進入訴訟階段，進行磋商的都是少數，案件上下一體聯合辦案的實踐較少，線索統一管理不到位、橫向和其他專責機關的協作較少、檢察機關內部各職能部門之間的分工協作不夠系統等問題仍然較多。對比一些先行省份的行政公益訴訟的辦案效果和典型案例的辦案過程，更加突顯了行政公益訴訟適用一體化辦案機制的優勢與價值。

（二）行政公益訴訟一體化辦案機制的價值

1.行政公益訴訟保護范圍不斷擴大的現實需要

觀察各地人民檢察院的司法實踐，目前行政公益訴訟的保護范圍已經不再限于民事公益訴訟保護的環境污染和消費者權益保護兩大領域，行政公益訴訟的保護范圍已經擴展到了生物多樣性保護、網絡侵權和婦女兒童權益保護等很多新型領域。這些領域涉及的專業知識是很多檢察官難以解決的問題，因此，加強行政公益訴訟一體化辦案機制，通過與其他機關和社會專業人士的合作，充分了解新型領域的專業化知識，助力檢察機關辦好新型行政公益訴訟案件，對于保護國家利益和社會公共利益是必不可少的［5］。

2.有利于集中辦案資源提升辦案效率

行政公益訴訟案件最終的目的是對于國家利益的保護，因此，對于很多國家利益持續遭到侵害的案件，辦案效率和辦案質量一樣重要。實行一體化辦案機制，通過上級檢察機關對下級檢察機關的辦案人員和資源的統一調配、統一指揮，有利于整合辦案力量，保證行政公益訴訟的高效完成。

3.有利于排除辦案干擾保證辦案質量

行政公益訴訟與民事公益訴訟最大的區別就在于其被訴主體是行政機關，有些地方檢察院與行政機關之間因其他工作的需要，免不了會出現人情案、關系案，有些影響較大的案件還可能會遭到行政機關領導干部的干擾，給辦案工作帶來了極大壓力。實行行政公益訴訟一體化辦案機制，對于有可能出現地方保護的案件，由地方檢察機關報送上級機關統一調配人員或者直接由上級檢察機關進行案件的辦理，有利于減少辦案的干擾，確保工作的順利進行。

三、檢察機關提起行政公益訴訟一體化辦案機制的制度構想

目前，檢察機關提起行政公益訴訟實行一體化的辦案機制是適應公益訴訟快速發展、受案范圍不斷擴大、保護領域日漸專業化趨勢的必要選擇。不管是從各地的檢察機關的辦案實踐，還是公益訴訟的理論發展來看，行政公益訴訟一體化辦案機制的基礎已經存在，現階段需要解決的便是針對如何進行一體化辦案機制進行制度設計，力求早日實現行政公益訴訟一體化辦案機制的制度化和法律化，以為其他公益訴訟提供借鑒經驗。

針對行政公益訴訟和檢察機關的辦案特點，應當將行政公益訴訟的一體化辦案機制分為縱向一體化和橫向一體化兩個方面來設計。

（一）縱向一體化

縱向一體化的辦案機制主要是基于檢察機關上級領導下級的職權特點，使行政公益訴訟的辦案過程形成上下聯動、協同合作的一體化辦案機制。形成縱向一體化的辦案機制需要處理好以下幾個內容：

1.線索管理一體化

行政公益訴訟案件的線索瑣碎，案件涉及范圍面廣，檢察機關應該形成上下一體的線索管理體制，形成以設區市級檢察為中心的線索管理平臺，可以借助互聯網信息平臺，實現省、市、縣三級檢察院的線索互通，資源共享［6］。基層檢察院發現案件線索的應當移送市檢察院，市檢察院對線索進行摸排調查之后，認為其屬于涉案范圍較窄的可以由縣檢察院進行調查起訴的，交由合適的縣檢察院負責調查；認為屬于應當由自己調查的案件，交由負責調查的有關職能部門開展調查活動；認為屬于特大范圍、涉及特大利益的案件，提請移送省檢察院調查決定。

2.案件分類一體化

并不是所有的行政公益訴訟案件都必須適用一體化辦案機制，針對一般簡單案件，可由縣級檢察院獨自辦理，上級檢察院做好監督指導工作即可；對于相對復雜的案件，實行縣檢察院和市檢察院兩級檢察院聯合辦理，由省級檢察院負責監督指導；而對于案件范圍和公共利益涉及全省，地方影響力比較大的案件就應當由省級檢察院牽頭，以市檢察院為主體，縣檢察院予以配合協作的方式進行，以形成最全面、最系統的一體化辦案組織，集中檢察力量，保護公共利益。

3.上下一體辦案與基層辦案的關系

實行檢察院上下一體辦案機制并不是完全剝奪下級檢察院特別是基層檢察院的獨立辦案權利，案件分類是十分重要的一環，對于一些簡單的行政公益訴訟案件不適合一體化辦案機制的，可以僅由基層檢察院獨立辦理，無須請示上報市檢察院，保持基層檢察院獨立的辦案主體地位；對于縣市兩級檢察院聯合辦案的，也不是市檢察院的“一言堂”，雖然縣檢察院要聽從市檢察院的統一指揮和調配，但對于一些涉及基層具體情況的案件，市檢察院也應該充分聽從縣檢察院的意見，做到集合群力、匯集群智，辦理行政公益訴訟案件。

（二）橫向一體化

行政公益訴訟案件辦理過程中加大與其他機關和社會組織、專業機構的合作是為適應行政公益訴訟涉案范圍不斷擴大，專業知識不斷加深趨勢的必然選擇。檢察機關和其他機關、專業機構利用各自的優勢和資源，形成互相配合、互相支持的一體化辦案格局需要解決好以下幾個內容：

1.檢察機關內部職能部門之間的一體化

行政公益訴訟案件的受理、線索的審查、案件的移送這些訴訟程序的各自職能部門之間要堅持分工負責、各司其職、相互配合，形成內部職能一體化的辦案模式；同時基層檢察院之間也要主動加強橫向協作，聯合辦案，明確在線索移送、技術支持、協同辦案等各個程序階段的具體的一體化協作方式，以使基層檢察院之間互相配合、互相支持，成為行政公益訴訟案件辦理的主力軍。

2.檢察機關與其他機關之間的一體化

行政公益訴訟一體化辦案機制雖然主要是針對檢察系統的整體運行，但檢察機關與外部其他機關、社會組織之間的密切合作、相互配合的辦案機制，不管是從案件復雜程度還是從實現社會的有效監督角度來說都是很有必要的。加強檢察機關與外部其他機關和有關社會組織的合作，主要集中于涉及某些超出檢察機關專業領域的知識和技術，例如，涉及生物科技、電子信息等領域的行政公益訴訟案件時，要想查清案件事實就必須了解相關專業知識，運用相關科學技術，顯然這些是超出檢察機關的專業范圍的。因此，只有加強檢察機關與外部其他機關和社會機構的合作，才能真正解決案件涉及的難題，才能真正實現國家利益的保護。

3.一體化辦案與普通辦案的關系

雖然很多復雜的行政公益訴訟案件通過一體化的辦案機制能夠及時有效地得以解決，并產生了良好的社會影響，但并不是所有的案件都必須適用一體化的辦案機制［7］。要處理好一體化辦案與普通辦案的關系就要認識到一般與個別的關系，一體化的辦案機制是新形勢下為適應公益訴訟日漸復雜化、專業化的特殊選擇，對于普通的行政公益訴訟案件還是應當以檢察機關獨自辦案為主體，如果所有案件都統一適用一體化辦案機制的話，可能會導致因統一調配而延緩辦案速度、影響辦案效率等問題的出現。因此，行政公益訴訟一體化辦案機制應當以必要性為原則，堅持普通案件辦理程序為主，一體化辦案為輔，真正實現通過行政公益訴訟保護國家利益和社會公共利益的目標。

四、結論

檢察公益訴訟是當前我國公益訴訟的主體力量，其中行政公益訴訟又是檢察公益訴訟中最有效的案件模式，通過縱向的案件分流、線索摸排一體化和橫向的技術支持、資源共享一體化的設置，可以加強檢察機關的辦案能力，緩解其辦案壓力，可以使行政公益訴訟更好地適應日趨專業化的案件領域，為國家公共利益更好地保駕護航。