我國法律援助的對象范圍分析

李婷婷

（深圳市法律援助處，廣東 深圳 518000）

在剛剛結束的“中美法律援助制度：比較與借鑒”研討會上，中國政法大學的顧永忠教授就我國法律援助的對象作出了總結性發言。

目前在我國，法律援助的對象按來源分為法定類（也叫指定類）和申請類兩種。第一種，基本上就是刑事法律援助，也是對個人的人身權利的一種保障性援助。第二種，是按照法律的相關規定，公民個人申請的包括刑事在內的刑事、民事、行政各類案件。［1］

一、什么是法律援助的對象

在實踐過程中，我們把法律援助的對象分為申請人和申請事項兩大類。只要申請人和申請事項符合條件，這就是合格的法律援助對象。

（一）申請人方面

刑事案件申請人只要求是自然人，對我國公民和外國公民，甚至是無國籍人或是沒有身份的自然人基于《世界人權宣言》的相關規定，都給予法律援助。民事及其他案件方面，申請人首先要求是我國公民或者港澳臺公民，還包括與我國建交的有同等待遇的外國公民。其次要求申請人符合法律援助要求的經濟條件，也就是我們常說的經濟困難。

（二）申請事項也分為刑事、民事及其他兩大類

1.刑事事項不依申請，由公檢法機關來指定。根據《世界人權宣言》和《公民權利和政治權利國際公約》的相關規定，2017年10月開始，按照《最高人民法院司法部關于開展刑事案件律師辯護全覆蓋試點工作的辦法》，北京、上海、浙江、安徽、河南、廣東、四川和陜西8個省（直轄市）試點開展了刑事案件律師辯護全覆蓋。2019年1月開始，全覆蓋試點范圍擴大至全國。以此為界，刑事法律援助由有限類別的指定辯護擴大到所有沒有辯護律師的普通程序刑事案件辯護。

2.民事及其他申請事項則是依申請人本人申請，由援助機構根據申請人經濟水平核定。鑒于各地經濟發展不均衡造成的收入和消費水平差距，《法律援助條例》將制定認定公民經濟困難的標準下放到各省級人民政府。各省基于自己的經濟情況，對經濟困難的認定標準各不相同：江蘇、福建、云南、山東、陜西使用的認定標準是收入低于當地最低生活保障兩倍；青海是最低生活保障的三倍；而廣東、上海等地使用的是人均可支配收入。除了一般公民外還對特殊公民以政策的方式做了一些普惠規定，例如各省對農民工討薪工傷案件、軍人軍屬案件、殘疾人案件以及婦女兒童權益案件都做了特殊規定。

（三）申請類別及標的不同帶來的申請事項范圍限制

《法律援助條例》把補充規定的權力下放給了省級人民政府。司法實踐中將除了經濟糾紛外的其他民事行政案件基本納入了申請事項范圍。申請事項放寬后，因為立法和制度尚未對這部分業務作出實質有效的規定，給法律援助機構在實施方面帶來了爭議和實際困難。在實踐中對申請事項的范圍限制有兩種分類：一類，應當通過申請事項的類型來進行限制；另一類，應當通過申請事項的標的來進行限制。實踐中的爭議主要存在于是否應當以標的高低來限制申請事項：一種意見認為法律援助的案件的標的不能過高也不能過低，如果過高申請人不應當被認定為經濟困難，如果過低則浪費國家資源；還有一種意見認為，不能以案件的標的高低來認定是否有訴的必要性。

（四）訴訟程序完結案件不應當屬于申請事項的范圍

《法律援助條例》里對申請事項規定：如果案件終止審理或者已被撤銷的法律援助機構應當終止援助。但《最高人民法院、最高人民檢察院、司法部關于逐步實行律師代理申訴制度的意見》里面要求對未受理的申訴案件提供法律援助，這已經突破了援助條例規定的范圍，將法律援助擴大到訴訟外的事項范圍。

二、實務中法律援助對象存在的問題

我國這種政策突破立法及不完備的立法和制度帶來了一些問題，目前看來，應當在立法和制度上解決的有以下幾個方面。

（一）申請事項應當對相對人有一定的限制

如果將法律援助作為當地政府對納稅人的一種人道主義援助，首先普惠的應該是當地的居民。以深圳為例，雖然自2018年以來，每年人均法律援助經費在人民幣3元左右，但作為分母的600萬深圳常住人口并沒有得到足夠的法律援助。民事及其他項經費的90%給了勞動案件。也就是說，除了刑事案件外，全年經費的90%以上都使用在外來人口上，只有不到10%的經費花在本地常住人口身上。

國外法律援助機構例如新西蘭把援助分成幾個部分，一部分是訴訟法律援助，其中包括刑事辯護和婚姻家事家庭法案件、當地特殊團體案件、民事代理，其次，一部分是社區法律援助。除刑事案件外，使用在當地常住人口的經費比率約占44%。［2］

（二）申請事項是否有訴的必要

一個合格的申請事項不但要求能夠形成一個合格的案件，還要求有訴的必要性。不管是什么程序的案件都有正常訴求和不正常訴求，比如我們之前提到案例的申請人，因曾經被刑事羈押提起國家賠償，在申請國家賠償未果后又提起民事訴訟要求賠償。起訴第一被告是公安局，第二被告是市人民政府，要求的標的數額是人民幣1億元。申請人被判決有罪，因罪輕不予處罰的案件如果不能推翻前面的刑事判決根本就沒有提起國家或民事賠償的必要。這就不是一個合格的法律援助事項。

（三）防止濫用的相應措施

這種普惠政策不應當被濫用，為防止濫用，法律援助機構應當有相應的自由裁量權。

新西蘭法律援助機構會要求申請人必須與起訴或應訴的訴訟請求有利害關系，同時會考量案件勝訴的前景，這兩項措施有效杜絕了申請人濫訴，以及以訴訟為目的謀取非法利益的可能性，還會要求受益人在有能力的時候償還全部或部分法律援助款項。而援助機構在審核申請人的申請時，對申請人或事項有疑慮則可以提請審查委員會審查否決申請，但申請人必須證明有充足的理由起訴或被訴，且對法律服務是否行使自由裁量權還有相應要求。

我國法律援助立法和制度中對機構和職權的規定不明確，援助機構援助沒有最終決定權，對濫用申請沒有決定權與處罰權，更沒有自由裁量權。實際案例中有申請人十年里申請了五十多次法律援助：在超市吃飯后因為拉肚子要求超市賠償被拒后，申請法律援助訴訟求償；50元買的鞋子穿了兩天開膠申請法律援助求償；訴移動公司標的30元通信合同糾紛申請法律援助，諸如此類的申請事項，在筆者看來完全沒有援助的必要。該申請人不但申請此類案件，還將此類案件撤了訴，訴了撤，將法律援助作為牟利的工具，謀求訴訟外的利益。后期更是因為法律援助機構拒絕援助將援助機構訴上法庭。申請人所有的法律援助案件勝訴率不到20%，勝訴標的不足五萬元，十年中個人耗費的法律援助經費就超過了五十萬。對于普惠政策催生出來的這類訟棍，法律援助就是他們獲利的工具，援助機構明知這一事實，卻沒有阻止他們繼續以援助獲取利益的辦法。這就是為什么要對申請事項作出的限制性規定，也是為什么要法律賦予援助機構一定自由決定權的部分原因。

綜上所述，我國現行的援助法律法規在援助對象上的規定有很大的缺陷和漏洞。在申請人方面，如果要擴大援助范圍，首先應當向當地居民進行傾斜；在原則性問題上，仍然要堅持以自然人作為援助對象而不是向機構和其他組織傾斜。在申請事項方面，一方面要在案件類型和標的中找到平衡；還要對案件申請人與案件的相關性、案件的可訴性方面進行限制和裁量。最后，應當衡量申請人的經濟條件，建立對以財政為主導的援助經費的可持續利用與發展規劃，才能更好地完善和發展我國的法律援助事業，讓更多的公民得到必要的法律援助。［3］